中国公共政策研究

贾西津:向社会放权不是“甩包袱”

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      记者 马广志 北京报道

改革开放30年后的今天,中国社会体制已经发生了深刻的变革,但相比较于经济体制,社会体制的改革还是滞后的。作为社会管理体制改革中的重要角色,社会组织在政策法规、管理模式和发展方向上还存在着诸多问题。

我国社会管理体制改革的方向是什么?社会组织在发展中又遇到了哪些问题?为此,《华夏时报》记者专访了清华大学NGO研究所副所长贾西津。


社会转型的着力点是开放社会空间

 

 《华夏时报》:长期以来,“管理不留空白”造成了超强、超大的政府,留给社会的管理空间非常少,造成这种局面的原因是什么?

贾西津:我认为,基本原因在于对社会和政府角色的认知。长期以来的观念认为社会的治理逻辑就应该是政府主导的,只有政府才能把社会管住、管好,而这与现代社会的组织形式,即社会本来就应该是一个基于社会自治的、政府是有限的模式是相反的。

中国现在正处于现代社会的转型中,而这正是一个逐渐向社会开放空间、放松管制的过程,这个过程促动了社会组织,或说NGO的生长,在目前双重管理向直接登记改革的时点上又处于一个新的阶段。但因为认知上的不足,我们看到转型中的一些改革措施的开放力度还比较小,社会组织的产生和发展并没有让我们在中国体会到一个社会活跃、公民自我治理的社会。

《华夏时报》:社会需求存在、社会资源存在、组织数量既在,那中国NGO下一步的进展将走向何方?

贾西津:公民参与,靠的是志愿意志、自我负责、依法自治的精神;NGO作为一个社会部门的作用力,关键在于形成NGO的联合平台,即NGO组织的再组织,如组织联盟、领域联合、区域合作、部门联席、网络纽带、伞状代言组织等多元结构,以及基金会、专业律师、专业募款组织、专业管理者联合等NGO的支持性组织,从而将多元的NGO组织,以及本土的社会资源、社会需求连接起来。

经历经济改革带来社会空间发展的累积,今天我们已经看到中国NGO从量到质、从个案到社会力的新阶段迈进的态势。私募基金会蓬勃兴起、拥有资源和管理经验的精英群体加入慈善、“5·12”赈灾过程中数百家NGO的联合行动及NGO联合办公室出现、媒体网络拓展的公共空间、公民意识的萌生等,均透射出NGO结构性变化的特征。

《华夏时报》:但也有这样一种现象,我国有些组织从名称上看很像社会组织,但实际上往往是国家机构的附属机构。您认为如何让这些机构回归公共服务的本位,并且激发其活力?

贾西津:我觉得这些机构未必能回归公共服务的本位,因为它的产生机制本来不是社会机制的产物,而是与计划体制结合在一起的。所以,社会转型的着力点应该是放在开放社会空间、激发社会活力上,让那些真正有自治主题的社会组织成长起来。

当然,随着社会体制的改革和转变,这些附属于国家机构的社会组织,有的因为转型成功而适应了社会发展,可以成为慈善市场中的一员;如果其本身就是执行政府的一些行政职能,那应该统一纳入财政,变成专门的公共执行机构;而更多的未来的归属可能会分化消亡,这就像民营经济发展起来以后,一些国有经济可能转型成功,而有一些在过渡之后就会逐渐消亡。

 

“向社会放权”要有总体思路

 

《华夏时报》:您认为推进社会改革的关键在哪里?

贾西津:社会改革的方向是提升社会自组织和自治能力。建国后的社会是按照高度自上而下的方式组织起来的,人紧密镶嵌于行政动员、单位制、党群制之中。“现代社会组织体制”的核心是建立自由个体的联合纽带,从而具有主体性的个人仍然可以形成有序的社会。自组织秩序的缺乏,不仅束缚社会的创造性,而且使社会的秩序高度依存于政治主体,造成政府责任过大、社会理性缺乏、秩序风险集中。

十八大报告提出形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,指出了社会组织改革的方向,也很好表达了现代社会组织体制原则,其中,自治是目的,法原则是自治社会的基本规则,责权明确是法治的要求,政社分开是改革的关键,现代社会组织体制也就是法治下的社会。

《华夏时报》:社会体制改革的难点在于政府职能的转变。实行“小政府、大社会”,还是“大政府、小社会”,一直是争论不休的话题。对此,您是怎样认为的?

贾西津:对于中国的渐进性改革而言,制度开放空间为社会累进所争取的时间至关重要。经济体制改革开创的经济自由空间曾经为中国赢得了近30年的发展时间,我们现在又走到了一个门槛,即如何通过社会管理体制创新开拓社会自由空间,为下一步的渐进变革赢得发展时间。

表面看来,我们似乎已经在“小政府、大社会”的建立上达成了共识,但在实际的执行操作中,却还存在很大的问题,最明显的就是政府在进行职能转变的时候,政府“转”出去的可能都是一些包袱,即政府不愿意干或干不好的细枝末节的东西;而真正核心的实质性的职能,反而会得到强化。究其根源,就在于我们还没有真正树立起一个有限政府、社会自治的现代社会理念。

所以我认为,社会管理体制的总体改革应该有一些总体思路,比如由编办牵头,对政府职能进行梳理,从而有一种比较大的突破和新的定位。如果仅由各个部门向社会放权,“放”的也只能是一些无关紧要的职能甚至是包袱。

《华夏时报》:但从目前的形势来看,政府向社会放权的力度还是比较大的。

贾西津:就目前的改革方案,“放权”涉及到两个含义,一个是政府和社会的关系,一个是中央和地方的关系,这两者是不太一样的,前者是政府内部关系的协调,后者是政府和社会权力边界的问题。政府和社会边界的确立是非常重要的,要建立“小政府、大社会”的依法自治的制度,首先要承认社会的自治空间,然后才能谈到政府的监管,或者需要监管什么。

《华夏时报》:但依法自治的环境仍然很不成熟。

贾西津:这和我们的法制意识相关,中央领导人曾多次提到要依法治国,强调法治原则,这是非常重要的,法治精神对政府和社会改革都是核心的,社会自治必须要依靠法治。不过,目前在政府改革方案里,并没有看到太多的法治建设内容,法治精神和法治原则的地位及其实践,对下一步的改革成效将有重大影响。

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