中国公共政策研究

刘尚希:地方税改革应充分考虑国家治理架构

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      按语:下面这篇文章是基于2013年5月在武汉召开的一次关于地方税讨论会上的录音整理而成的,后发表在中国财经报(2013年9月10日)。从国家治理 的角度来认识和把握地方税,正符合2013年12月三中全会《决定》中“财政是国家治理的基础和重要支柱”这个重要论述。现代社会的财政,主要不是 “财”,而是“政”,在我国,财政也在向这方向转变。局限于经济学思维来认识财政和推动财政改革,越来越走不通。

目 前,地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题,还涉及许多与国家治理相关的重大问题。财政是一个国家的基础,一旦基础出了问题,国 家的治理将会动摇。所以,地方税改革应该放在我国“五位一体”的大局中来思考,不能就税论税、不能就地税论地税、不能就财政论财政。只有站在至高点上,才 能把财政看清楚、把财政中的税收看清楚、把税收中的地税看清楚。


一、如何理解地方税

 

 

从工作的角度,地税部门征管的税是地方税,国税部门征管的是中央税或共享税。对地方税的理解有三个角度:一是从税种属性来理解,税基流动性小、比较稳定的税 适合做地方税,这是应然意义上的地方税,也是学术意义上的地方税。二是法律意义上的地方税,即地方政府有立法权、管理权和调整权的税。三是财政体制意义上 的地方税,即随着财政体制的变化而变化,财政体制调整时划给地方征收的是地方税,划给中央的是中央税。目前我国只有体制意义上的地方税,没有应然意义上和 法律意义上的地方税。这是研究我国地方税,尤其是进行国际比较时,应该注意的一个重要问题。国外的地方税大多是法律意义上的,或者是应然意义上的地方税, 而我国的地方税是随着财政体制的变化而变化的。从长远看,我国的地方税需要从财政体制意义上的地方税逐步向法律意义上和应然意义上的地方税过渡,以使地方 税更适应国家治理和地方治理的双重需要。

 

 

二、如何确定地方税的规模

 

 

税收具有两个基本的功能,即收入功能和调节功能。地方税应侧重于收入功能的发挥。调节收入差距和贫富差距的职责应是中央政府的职责,调节功能应更多地赋予中 央税,因为从地方政府的角度调节全国贫富差距是较难做到的。地方税侧重于收入功能,并不是指完全没有调节功能,地方税的调节功能主要是从属于收入功能。由 于调节功能和收入功能紧密联系,只有收入达到一定的规模,调节功能才能显现和发挥出来。当收入规模较小的时候,调节功能也就较弱。例如我国个税占税收收入 比例当前在6%左右,个税的调节功能较弱;如果个税收入占税收收入比例达到30%以上,则其调节功能将会较为明显。调节功能和收入功能紧密关联,而收入功 能又决定于经济发展水平。在现阶段,我国作为发展中国家,其地方税应侧重于收入功能。地方税规模的确定至少要考虑三个方面的因素。

(一) 地区差距。我国是一个巨型发展中国家,疆域较小的国家不存在地域差巨问题,而我国幅员辽阔,地域差异很大,差距也很大。假设中央政府“放纵”地区差距拉 大,则地方税规模可以“大一点”,此时中央政府的平衡职能就可“弱一点”。在中央和地方的财权划分中,中央则“少拿一点”,地方则“多拿一点”。反之,如 果中央政府要抑制地区差距扩大,则需要适当加大调节力度,中央集中更多一些。然而,并非所有的地区性差距都能缩小。上个世纪20年代发现,我国地理上有一 条成45度角从黑龙江漠河到云南腾冲的分界线,这条分界线的东南边拥有我国90%以上的人口和90%以上的经济活动。目前,我国已发展成为世界第二大经济 体,但这种格局依然如故,以这条线为界的两大区域都在发展,但彼此之间的差距仍然没有明显缩小。究其原因主要是有的差距根本无法通过工业化的发展方式来缩 小,譬如西北地区一些关键性资源缺乏和生态脆弱的现实无法改变。这意味着中央政府平衡地区财力差距的任务很重。对于一个巨型发展中国家而言,区域性差异和 地区差距是国家治理中首先必须考虑的问题。

(二)主体功能 区与基本公共服务均等化政策目标的设定。对于限制开发的地方以及禁止开发的地方,其税源自然比其他地方少。对于具备发展条件的地方,赋予其相应的财权,即 赋予了相应的财力。但对于生态脆弱的地方,即使赋予了相应的财权,往往也是“画饼充饥”,很难有稳定的收入来源。我国生态脆弱的地方占国土面积较大,而这 些地方政府的收入主要是依靠转移支付。从主体功能区规划,以及我国各个地方发展不平衡的现实来观察,并不是所有地方都具备发展条件,不能一概强调以经济建 设为中心。譬如有的地方应该以生态保护为中心,而不是以建设为中心。站在全国的角度来说,需要打破“同质化”的假设,不能误认为我国的每一寸土地都可以获 得发展,不能假设每个地方赋予它相应的财权或税权,就能获得相应的财力。在设计地方税体系时,要考虑地方税源的异质性,不是简单地把一些税种划给地方了 事。1994年分税制财政体制改革未意识到这个问题,导致有条件的发展,没条件的也要发展,结果出现破坏性开发,导致生态、环境、资源全面恶化。由此来 看,如何将生态文明和财政体制构建及地方税的设计结合起来是至关重要的,至少不能“火上浇油”。在追求“促进作用”的时候,必须先考虑如何避免“副作 用”,这是在认识上需要避免的一个盲区。地方税问题看似和生态文明没有关系,其实有内在的联系。

基 本公共服务均等化是一个长期目标。由于地区发展差距大,各个地方基本公共服务的差距也相当大,如何随着我国整体经济水平上升而逐步缩小各地基本公共服务的 差距,是当前可持续发展中的重大问题。基本公共服务均等化目标若要快速推进,则需要中央有更多的投入。在各个地方经济发展条件差异较大的情况下,基本公共 服务均等化目标的实现,主要靠中央政府。不言而喻,国家对基本公共服务均等化目标推进的力度、节奏、快慢上的把握,与地方税规模的大小紧密相联。

(三) 国家的治理架构。事权划分与国家治理架构内在相连。中国是单一制国家,不是联邦制,且和其他单一制国家具有不一样的特点。其他单一制国家的地方是自治的, 我国村一级自治,乡一级及以上不是自治。同时,还涉及党和人大、政府的关系。依法治国、坚持党的领导和人民当家作主三者有机统一,这是我国政治体制改革必 须坚持的原则。在党的统一领导下,中央具有决策权,形成“中央决策”和“地方执行”这样一种基本架构。其他国家则不同,在美国,中央的决策由中央政府出 钱,州的决策由州政府出钱。我国的情况则是中央决策地方出钱,或中央政府出一部分,地方政府也出一部分。这就是常说的“上面点菜,下面买单”。这就形成了 我国这种单一制国家的独特治理架构。我国的中央政府是世界上最小的中央政府,中央公务员占全国的比重大概是5%-6%,地方公务员占大头;财政支出中,中 央的比重只有15%,地方的比重占到85%。和西方国家相比,我国的中央政府是个“小政府”。中央政府在国防和外交以外的领域几乎没有执行能力,而只有决 策能力,所以中央政府严重依赖地方政府,需要不断地通过发文件和开会来传达决策。在这样一种国家治理架构下的事权划分很难做到像西方国家一样。我国事权划 分的发展趋是混合型,在事权划分上由横向、纵向的事权划分向混合型过渡。构建地方税体系需要充分考虑事权划分的现实制约。1994年财税体制改革时,曾设 想中央财力占比达到60%。目前的趋势是越来越低,2012年降到了48%。面对这种趋势,即使不进行“营改增”,中央与地方的财权划分也需要调整。同 时,地方财政支出占比达到85%,监管成本高,导致资金损失浪费较大。在这一种体制框架下,财政绩效很难进一步提高。对此,需要做双向的调整。首先,事权 要调整。将部分事权的执行权上移,同时将部分事权的决策权下移。对于地方而言,上移减少了事权执行,相应减少支出责任,减轻财政压力。同时,部分决策权下 移,意味着“中央点菜,地方买单”的情况下减少,这也会相应减少地方支出压力。地方税规模的确定需要考虑未来事权改革的这种变化。

 

 

三、如何构建地方税体系

 

 

地方税体系构建要放到整个国家治理架构中考虑,不能就税论税、就财论财。

(一) 财力、财权、事权重新组合。首先,目前面临的一个巨大变化是,我国从一个静态社会变成了动态社会,城镇化的进程带动和加速了人口的流动。公共服务应该“跟 着人走”,而不是“人去找公共服务”。这意味着中央与地方的财权、财力、事权需要重组,以适应这种变化。一般而言,在动态社会,公共化程度会提高,适合于 中央做的事情有扩大的趋势,尤其是在应对公共危机和基本公共服务方面。这就是说,我们不能依据地方现有的事权来考虑地方税体系的构建。

其 次,财权包括税权、财产权和使用者付费,三者需要统一考虑。正税清费的基本方向正确,行政性收费应该减。但如果是财产性收入,不仅不应该“减”,而且还应 该“增”。我国作为公有制为主体的国家,大量资源和资产属于国家所有。如果国家的财产收益流失了,那么,也就意味着国家所有权的丧失。这个问题同时还是我 国贫富差距迅速扩大的原因之一。国家财产性收益应在中央与地方财政关系上体现,与地方税体系构建紧密联系起来。财政体制的一个重大盲区是国家财产性收益, 长期来只看到了“分税”,而忽视了公有制背景下如何“分产”,土地、矿产资源等大量财产性收益搁置在中央与地方财政关系之外。地方的税权和财产权不能割裂 开来,地方税改革需要与公共产权改革结合起来。关于使用者付费的问题,世界上有很多通用的做法也可以借鉴。地方税体系构建不是独立的一个问题,涉及方方面 面,需要统筹考虑。

(二)适当扩大地方的税收权限。中国的 地方治理结构有很大的区域异质性,全国各个地方经济社会以及自然状况不同,应赋予地方因地制宜的能力,有必要适当扩大地方的税收权限。涉及到全国性的税收 立法权集中在中央,而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征,但中央保持否决权,需报中央审议,中央同意方能开征。有的税源不涉及其他地方,或者与中央政 府不存在税源分割的问题,则可以明确交由地方政府自行决定。例如生态旅游、休闲农业、养生服务、垄断性特产等具有很强的地域性,在省级立法的框架内可由市 或县来选择性执行。这样可使地方税制保持一定的选择性,以更好地与地方治理结构相适应。

 

四、构建以消费为税基的地方税种

 

地 方税由共享税和独享税构成。对于地方独享税的构建应放到“消费”上,不能放到“生产”上,打造以消费为税基的地方独享税种。动产消费、不动产消费、服务消 费、文化消费、健康消费等等,都可以成为地方税基。如汽车消费会给当地带来环境污染,环境污染最终还得由地方政府治理。房产消费与地域环境相关联,地域环 境也要靠地方政府来提供。这样,地方政府的努力与地方税源可以形成联动机制,有利于形成正向激励。如果地方税收主要来自于“生产”环节,则地方的努力则会 指向生产,热衷于搞各种大型工业项目,而忽视消费环境的打造。这既不利于节能减排和环境改善,与生态文明建设相悖,而且也不利于改善消费状态。消费者就地 消费,具有地域的确定性,税源的外溢性小。地方独享税的税基落在“消费”,应该具有可行性。这样,如果地方政府要扩大收入,必须鼓励进一步扩大消费。这与 当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的。

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