中国公共政策研究

易鹏:北京控制人口宜疏不宜堵

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      北京要想可持续发展,实现人口的有序控制,关键还是要对症下药,关键还是要推动市场主导、政府引导的城镇化路径的行程。剥离城市行政级别带来的特权,让资源分配市场化,让市场来决定城市发展的水平和人口规模。

在昨天开幕的中共北京市委十一届三次全会上,北京市长王安顺做了关于全市经济社会发展工作的报告。谈到2014年的重点任务,他列在首位的是:着力破解人口资源环境矛盾,坚决控制人口过快增长。王安顺提出,要切实把北京常住人口增速降下来。但可以说,如果中国城市发展不打破行政级别主导城市发展格局的现状,北京的常住人口增速想要控制住基本是不可能的,为此必须进一步确立市场主导、政府引导的城镇化发展体系。

北京之所以提出要控制人口,主要是认为人口过多逼及承载力极限,同时交通拥堵,雾霾等大城市病已很严重。其实,对于这种说法是否能够立得住脚就值得商榷。一方面认为北京的资源不够,如天然气等基本需要外面提供,水也需要南水北调支撑,这种观点其实是错误的,因为任何一个国际性大都市,其资源都不是本地能够全部提供的,而且通过市场的方式购买的。一方面对比国际大都市,北京市的人口承载力还有空间,大东京3400万人,城市运行得有条不紊;香港才1000多平方公里,承载了700多万人,城市压根不拥堵。这都说明北京1.68万平方公里,承载了2069万人就这样苦不堪言,与其说是逼及承载力上限,还不如反映了城市管理运行能力的底下,效率不高,也就是说提高城市管理运行能力,城市的人口承载力是可以提高的。


      事实上,几乎所有的大国的第一或第二城市的人口的首位度都非常高,不说东京占全国人口的30%以上,纽约也占了美国的8%,孟买也占了印度的6%,而北京才占了不到2%。这种现象出现的背后是因为有市场规律在起作用,市场往往会将聚集效应体现出来,故一个国家出现几个超级城市是很正常的现象。

北京除开市场规律在起作用外,更多是靠政府在主导,突出体现在行政级别在主导城市发展。中国除开极个别城市外,基本上都是谁的行政级别高,谁就发展好。北京就是最典型的代表。北京集首都和直辖市为一体,得万千资源特权与一身,单位建成区面积的资金投入情况远高过其他城市,也包括中国最大的城市上海。上海按照道理应该是中国的经济中心,其发展条件和区位也远好过北京,但建国时上海市500万人,而北京只有100万,到现在北京和上海的人口相差不大,都在2000万以上,人口差距极大缩小。而北京拥有的教育、医疗等各种公共服务的水平,也远超过其他城市。这背后就是行政级别来政府主导资源分配模式的必然体现。因为有了这些行政级别主导出来的优势,北京形成了巨大人口吸纳力,这些年每年的常住人口新增都在50万以上。

认识到北京人口增长的真正原因后,对于控制北京的人口就要对症下药,不能够再用行政手段的力量来破除行政级别主导城市发展模式所产生的问题。尤其不能够通过政府认为的底档产业与低素质人口行政力量逼迁,一方面是从没有什么低档产业最多有低档的产品,政府以前认为的高档产业光伏现在的盈利能力远不如传统的肯德基,政府认为的高素质人才如大学生的就业还远不如认为是低素质的农民工就业情况好;另外一方面,企业是否迁走要尊重其意愿,只要有更好的利润,企业搬迁时水到渠成的,不能够用政府认为的意志去代替企业决策。政府最多只能够制定公平的环境标准,一视同仁的要求达标,只要达标了,就不能一赶了之。只有这样才能够体现市场起决定性作用的地位。

北京要想可持续发展,实现人口的有序控制,关键还是要对症下药,关键还是要推动市场主导、政府引导的城镇化路径的行程。剥离城市行政级别带来的特权,让资源分配市场化,让市场来决定城市发展的水平和人口规模。通过市场方式,可能会造成远的角度,是将北京过于集中的资源疏散到全国各地;中的角度是通过京津冀一体化,将北京的资源疏散到京津冀这城市群区域中,尤其是环首都的河北地区;近的角度是将北京四环以内的资源疏散到四环以外,通过混合社区的建设,减少人口流动频率。一旦这种市场主导的格局形成,可能会在全国出现更多接近于北京综合实力的城市,那么分流北京人口的目的自然就水到渠成,否则还强烈的堵住人不进入北京,依旧会有巨量的人口向北京聚集。改革开放以来,北京一直实现很严格的人口管理制度,结果大家都看见了,因为违背市场规律的做法,最终会事与愿违。

总之,不从治本上解决北京人口规模问题,靠行政力量来赶人,不会有太理想的效果,以市场主导,以疏代堵方为正策。

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