中国公共政策研究

聂辉华:中国反腐为何叫好不叫“座”?

作者  聂辉华

2012年底中共十八大闭幕之后,中国执政党和政府发动了一场建国以来最严厉的反腐败运动。从2012年12月初到2014年11月底,两年时间内纪检监察机关共查处了57名副部级以上高官,其中包括3名副国级官员,平均每个月查处2名副部级以上官员。特别是,原中央政治局常委周永康被查处,打破了“刑不上常委”的潜规则。


 

根据我们的数据库,仅仅2013年就查处了副厅级以上官员129名,副部级以上官员29名。对比之下,在2002年到2011年的十年间,查处的副厅级以上官员是137名,副部级以上官员是50名。不夸张地说,就反腐败的力度而言,现在是一年干了十年的活。此外,中国政府还展开了声势浩大的“猎狐”行动,与世界各国政府以及国际组织合作,抓捕潜逃海外的大量贪官。这种上打“老虎”,下拍“苍蝇”,对外“猎狐”的全方位反腐败运动,令中国百姓拍手称快,令腐败官员闻风丧胆,已经初步营造了官员“不敢贪”的高压态势。在一个典型中国人看来,毫无疑问的是,中国官场的腐败风气得到了暂时的遏制,清廉程度应该大为提高。

然而,一些国际组织的看法似乎大相迥异。总部设在柏林的透明国际组织(Transparency International)最近发布了2014年国际清廉指数排行榜。该排行榜以“腐败感受指数”(Corruption Perceptions Index,简称CPI)为标准对全世界各国的清廉程度排出座次。CPI满分为100分,分数越高表示越清廉。在全球175个国家和地区中,2014年中国的清廉得分为36分,排名为第100位,属于比较腐败的国家。吊诡的是,在过去的两年,中国在透明国际的排行榜上都是第80位。当中国在这两年加大了反腐败力度之后,为什么在国际清廉排行榜上的座次反而下跌了20位,从排行榜的前一半掉入倒数行列?

 

腐败感受指数座次是怎么来的?

 

要解释中国的清廉排名下跌的原因,首先要理解清廉指数的来源、成分与计算方法,即透明国际按CPI排座次的秘密。注意,此CPI(腐败感受指数)非彼CPI(消费价格指数)。有三个重要的事实必须了解。

第一,透明国际的CPI数据并不是自己调查的,而是根据国际调查报告的腐败相关指标计算的。以2014年为例,透明国际使用了12个国际调查报告在2013年或2014年的相关指标作为数据来源,它们是:非洲发展银行治理排名(简称AFDB)、贝塔斯曼基金会可持续治理指标(BF-SGI)、贝塔斯曼基金会转型指数(BF-TI)、经济学人情报集团的国家风险排名(EIU)、自由之家的转型国家报告(FH)、环球通视公司的国家风险排名(GI)、IMD世界竞争力年鉴(IMD)、 政治和经济风险咨询(PERC)、国际国家风险指南(ICRG)、世界银行的国家政策与制度评估(WB)、世界经济论坛管理层观点调查(WEF)、世界司法项目的法治指数(WJP)。 不是所有国家的CPI数据都有12个国际调查作为来源。事实上,以2014年为例,多数国家的CPI只有7、8个来源,最少的只有3个,最多的有9个,中国是8个。

第二,透明国际的CPI都是主观指标,衡量了专家、商人或居民对所在国家或地区的腐败程度的主观感受。这一点至关重要,因为它直接决定了对腐败的测度范围、准确性以及可比性。以贝塔斯曼基金会转型指数(BF-TI)为例,它向每个国家的两名专家询问如下两个问题:(1)在多大程度上滥用职权的官员会被起诉或者惩罚?(2)在多大程度上政府能够成功地遏制腐败?每个问题的得分范围为1分(最差)到10分(最好)。

第三,透明国际对国际调查来源的分数进行简单平均。每个国际调查来源有自己的计分方法,有的范围是0-4分,有的是1-6分,有的是1-10分。透明国际对其进行标准化,统一变成百分制,然后计算每个被评估国家的国际调查来源分数的简单平均值,以此作为该国的CPI得分。

人们评价一个排行榜是否靠谱,主要是看排行榜与自己的直观印象是否足够吻合。为此,我们不妨来看一下近几年透明国际的清廉排行榜。2012-2014年这三年,在透明国际清廉排行榜上的前三名一直都是丹麦、新西兰和芬兰,最后两名垫底的一直都是北朝鲜和索马里。北欧国家的清廉当然是世界有名的,索马里的情况也的确够糟糕。不过,对于普通中国人而言,这些似乎离他们都比较遥远,无从感受,也无法比较。因此,我们根据透明国际的CPI整理出巴西、俄罗斯、印度、中国和南非这五个“金砖国家”1995-2014年的排行榜变化图来观察。这五个国家都是发展中国家,具有可比性,且其中三个国家是邻国,中国人比较熟悉。在金砖五国中,总体上俄罗斯最腐败,印度基本上比中国腐败,巴西比中国略微清廉,南非最清廉。如果不考虑印度的清廉排名在2014年好于中国,这个排行榜还不算太离谱。

 

图1 金砖五国的清廉排名(图1的横轴是年份,纵轴是排名,排名越大表示越腐败)

 

中国清廉排名下跌的原因何在?

 

回到2014年。为什么在经历了两年的严厉反腐运动之后,中国的清廉排名不仅没有上升,反而下降了20名呢?

中国的排名骤然下跌了20位,引起了中国外交部发言人的批评,认为这一排名“与现实情况完全相背、严重不符”。可能是预见到中国排名变化会引起巨大争议,透明国际亚太区主管纳纳雅克拉(Rukshana Nanayakkara)在透明国际官方网站的博客文章里,专门对此进行了解释。他认为中国排名下降的原因有五个:反腐运动缺乏透明性,公共部门缺乏可问责性(accountability),大量贪官向海外转移资产,对垄断国企缺乏规制,缺乏自下而上的反腐败改革。纳纳雅克拉的观点也许有助于我们理解为什么中国的清廉得分不高,但是不能解释为什么中国的清廉排名发生了巨大变化。因为他提到的这五个原因在2013年甚至多年前就一直存在了,而且这些原因看上去并没有恶化,何以导致2014年中国的清廉排名突然下跌?

整理2010-2014年8个国际调查来源对中国腐败程度的评分情况表,此表显示,导致2014年中国清廉排名下跌的主要指标有两个:一个是环球通视公司的国家风险排名(GI),降低了大约10分;另一个是世界司法项目的法治指数(WJP),降低了大约5分。

表1 2010-2014年中国CPI各项指标得分表

 

经过分析,我们认为中国排名下跌原因有三个。第一,评估者对反腐败的关注视角不同。在普通中国人看来,反腐败就是“抓贪官、杀贪官”。中国的纪检监察部门也有意通过短期的反腐运动营造一种“不敢贪”的高压态势。从这个角度来说,中国的反腐败是成功的,基本上达到了预期目标。但国际组织可能不这么看。在透明国际使用的国际调查来源中,有几家国际组织主要关注一国政治和经济政策变化对外国投资者在当地投资、经商带来的影响和风险,投资者购买这些风险评估报告并作为自己是否在东道国投资的重要依据。例如,GI的评价重点关注腐败对企业获得商业许可证、优惠政策和制定计划等方面的经济影响。在2013年和2014年,中国的高压反腐运动波及了大量的政府官员、国企高管和一些外企高管。在此背景下,一些主管部门和地方官员为了自保,必然对招商引资和各类优惠政策采取极为保守、谨慎的策略,不排除有少数官员矫枉过正,甚至对问题企业“宁杀勿纵”。

 

在官员看来,这些都是“政绩”,但是在外国投资者看来,这些都是“风险”,是减分的。我们推测,正是基于高压反腐给海外投资者带来的潜在风险和不明确的政策前景,GI在2014年调低了对中国的评分。如果我们的推测是正确的,那么当中国政府明确宣布对海外投资者的优惠政策不变,对企业的合法经营予以保护,从而导致进入中国的海外企业和FDI金额明显增加时,我们应该看到GI会在2015年调高对中国的评分。

 

第二,评估者的参照点发生了变化。主观评价的一个重要特征是,评估者往往是相对评价,即依照自己心中的某个参照点来进行评价。比如,一个上海人可能觉得湖北菜比较辣,但是当他吃过了四川菜之后,可能觉得湖北菜根本不算辣。在透明国际使用的国际调查来源中,WJP主要关注受访者对当地政府部门(包括立法、司法和执法部门)官员以权谋私程度的评价。在十八大之前,中国政府在反腐败方面一直保持平稳的节奏,并且特别强调“社会和谐”,因此评估者对中国的腐败程度保持了一个中等程度的评分。不过当大批官员——特别是副部级乃至副国级高级干部,在这两年里被大量查处之后,评估者的参照点可能发生了变化,认为自己低估了中国政府官员的腐败程度,随后调低了对中国的评分,这是导致WJP评分下降的主要原因。事实上,

 

事实上,研究腐败问题的经济学家常用的一个衡量腐败的指标,就是每个地区被查处的腐败官员数量或案例。即一个地区被查处的官员越多,说明这个地区越腐败(可参考聂辉华,2014,《腐败对企业效率的影响:一个文献综述》)。如果我们的推测是正确的,那么当高压反腐态势逐步递减,以至于被查处的官员数量开始减少时,评估者对中国清廉程度的主观评分应该有所上升。

 

第三,评估者发生了变化。在2014年之前,中国的清廉评分一直比较平稳,只是2014年突然发生了变化。一种可能的原因是,一些国际机构更换了评估者或者受访对象,从而导致对中国的评分出现了误差或波动。不同群体对腐败程度的主观评价具有明显的偏差,受到评估者文化背景、教育水平和宗教信仰等多种因素的影响(Olken和Pande,2001)。举例来说,上海菜里放一点点辣椒,上海人可能就觉得很辣,但四川人可能觉得那根本不辣。然而,我们无法得知导致中国评分变化较多的国际调查机构是否更换了评估者或者受访对象。

 

理论上讲,任何排行榜都不是完美无缺的,更何况透明国际CPI排行榜是一个主观排行榜。因此,中国政府不必对此过于敏感。

 

但鉴于透明国际本身的影响力,以及它所使用的国际调查机构的评估对于中国吸引外资、改善国际形象、增强国际影响力具有不可低估的作用,我们建议中国政府应该积极应对。一方面,中国政府应继续坚持反腐败的方向,同时要逐步让反腐败在制度的轨道上运行。反腐败的过程要更加透明,更加符合程序和法治。反腐败的主体也要多元化,要将自上而下的反腐败运动与自下而上的反腐败努力结合起来,充分发挥公民、新闻媒体以及网络的反腐败作用。同时要建立有效的预防腐败的制度体系,特别是推进官员财产公示立法进程,加强对权力的制衡和监督。另一方面,纪检监察机构有必要加强与海外反腐败研究组织以及营商环境调查机构的沟通,让海外投资者相信,中国的反腐败是为了帮助企业创造良好的营商环境,合法的经营活动都会受到足够的法律保护。

 

我们期待中国政府的积极行为,并期望这种良性互动将改善中国的清廉状况。

 

中国人民大学经济学院教授 聂辉华 人民大学企业与组织研究中心王梦琦

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