中国公共政策研究

京津冀五年治气悬念

作者  财新《新世纪》

国庆长假刚结束,京津冀地区就陷入大范围雾霾之中。10月8日、9日,北京市区的空气质量指数(AQI)均超过300,达到最严重的“严重污染”级别。


 

漫天雾霾之中,公众无比期待中国政府此前公布的“史上最严格”空气污染防治计划,能够让空气质量好转。但现实不容乐观。

2013年9月印发的《大气污染防治行动计划》,明确提出了“十二五”期间中国的大气治理目标,并提出十条具体措施,因此也被民间称为大气“国十条”。“国十条”指出,要用五年时间,全国空气质量总体改善,重污染天气较大幅度减少,京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。

大气“国十条”还是中国第一份将空气质量改善细化到具体数字的纲领性文件,以PM2.5浓度为标志,宣称到2017年,全国空气将改善10%以上,几个关键地区的分目标中,又以京津冀地区25%的改善目标最具雄心。在政治地位和空气污染程度同样备受瞩目的北京市,其2017年细颗粒物(PM2.5)年均浓度将控制在60微克/立方米左右。

距2017年底还有三年多的时间,一项最新权威研究却指出,各方称道的“国十条”中减排措施的“药力”有限。根据测算,仅依靠现有减排措施,京津冀地区很难在2017年完成大气“国十条”中设定的空气治理目标。

三年之后,京津冀地区的空气会好吗?这将是一个悬念——这份由中国清洁空气联盟与清华大学作出的报告已经给出近乎悲观的答案。好消息是,地方政府还有加大“药力”的时间。

 

悲观的结果

 

大气“国十条”发布一年有余,被各地政府当作改善空气质量的纲领性文件。其所提出的从工业污染、面源污染和移动源三大方面着手的十项措施,亦如金科玉律一般正在全国各地推行。

2014年9月25日,中国清洁空气联盟与清华大学联合发布《基于“大气国十条”的京津冀地区细颗粒物污染防治政策效果评估》(下称《评估》)。

《评估》负责人、清华大学环境学院院长贺克斌在接受财新记者采访时指出:“如果在2017年全面落实现有的减排政策,将对京津冀地区带来明显的PM2.5浓度改善。”

《评估》肯定了现有减排政策的有效性,测算结果表明,现有减排政策仍然会带来一定程度的空气质量改善。体现在,减排情景与“什么都不做”情景相比,年均空气质量的差距明显。

然而,长达28页的《评估》的结论却是,在全面落实现有的减排措施的情况下,到2017年,天津、河北的PM2.5浓度下降幅度和北京的年均PM2.5浓度均达不到“国十条”的目标要求。

《评估》经测算得出,即使全面落实现有减排措施,2017年北京、天津、河北的PM2.5年均浓度将分别下降25.6%、18.7%和14.7%。

这意味着,除了北京之外,河北、天津距离25%的目标达成将会有很大距离。同时,虽然北京的减排比例勉强达标,年均PM2.5浓度将由2013年的88.3微克/立方米下降到2017年的65.8微克/立方米,但离此前确定的改善目标60微克/立方米亦有一定差距。

中国最严空气条例最终仍有落空的可能性,一时让舆论哗然。

 

《评估》可靠

 

《评估》对全国公众关心的空气质量问题,作出偏于悲观的、极为重要的判断,公众首先想知道的是,《评估》本身是否科学,其结论是否经得住推敲?

对此问题,在接受财新记者采访时,贺克斌教授表示,他和他的团队对《评估》的科学性“相当有信心”。

贺克斌说,研究项目在不同阶段都有交流和报告,也碰到了各方的异见,这其中有学术上的同行评价,也有地方政府官员的怀疑,但研究团队均以过硬的数据和技术给出了答案。

一个可以参考的事实是,贺克斌进行中国空气研究多年,且为环保部官方信任。2013年8月,环保部成立《大气细颗粒物一次源排放清单编制技术指南(试行)》编制组,贺克斌被委任为主要起草人。该清单是搞清楚中国空气污染来源的最基础文件,重要性不言而喻。

贺克斌介绍,这项研究所使用方法亦属于前沿而成熟的技术,采用的公共多尺度空气质量(Community Multi-scale Air Quality)模式,是由美国环保署开发,主要关注对流层抽样、酸沉降、能见度和颗粒物等污染物,并描述这些污染物在区域和城市尺度中的化学反应输送。

在建立了模型、开始预测2017年空气质量的计算之前,研究团队首先基于基准年(2013年)当年的排放源清单和CMAQ模型进行当年的空气质量模拟,即先用模型算出已经过去的2013年的空气情况的各种数据,再和真实的监测值进行比对,已验证模型的有效和正确性。

验证的结果显示,在京津冀地区的主要城市,计算机算出的PM2.5年均浓度模拟数值和真实的监测值相差无几,在北京、秦皇岛等几个城市,模拟数据甚至完美的“预测”了2013年的年均空气质量。

预测空气并非几个数据的简单相加,贺克斌表示,研究人员在选取气象条件、减排措施的执行状况等时都煞费苦心。

例如,选用气象条件比较差的2013年作为基准年,并预备未来几年继续“天有不测风云”;在计算减排措施的效果时,计算模型亦会顾忌到社会现实,给各个部门的减排数字打个折扣,毕竟“总有几个偷偷排放的”。

因此,研究团队认为,按照目前的减排措施推演过去,《评估》对2017年的空气质量的预测,是会经得起时间考验的。

 

建议增加“药力”

 

可贵的是,《评估》在提出悲观结果的同时,亦认为只要加码“药力”,京津冀地区五年治气目标仍然可期。

研究团队根据模型计算提出了“新十条”,即进一步减排措施的建议。在模型中,如果“新十条”也能实现,那么2017年空气质量改善将会成为现实。

《评估》分析,对于污染减排来看,现有政策对二氧化硫的控制效果明显,但对氮氧化物和一次PM2.5减排效果不够,尤其对挥发性有机物(VOCs)和氨的控制较为薄弱。

京津冀地区中,北京地区完成较好,但为了达成2017年目标,天津和河北需要进一步控制一次PM2.5,整个地区也需要进一步降低PM2.5组分中二次气溶胶的浓度,即控制氮氧化物、VOCs和氨的排放。

基于此,《评估》同样提出了十项强化措施,包括进一步削减煤炭用量,强化工业减排等,还特别提出了农业减排的重要性。

贺克斌透露,一些政府官员已经迫不及待地要追捧“新十条”了。

2014年上半年,在一个内部政策分析会上,贺克斌在小范围公布了自己研究的一些初步结果,这曾让一些正在为空气质量焦虑的地方领导“坐不住了”。

贺克斌对财新记者表示,事实上,履行“国十条”是否能让目标达成,“地方政府其实也没底。”目前,有些地方已经悄悄地试行了比中央政府更严格的减排措施。

在清华大学的上述研究进行到中间阶段时,就有河北的地方官来了解情况。贺克斌告诉财新记者,2014年7月,河北省的省委书记、省长在清华大学访问交流时,就专门来到环境学院听取了研究人员对河北省大气治理的看法。

“就是一定要保证,2017年达到标准。”贺克斌说,自己接触到的河北省官员的诉求急切而明确,并且希望研究人员协助他们出台具体的“加码”方案。

贺克斌认为,“新十条”有些部分很容易实施,但有些则对各级政府提出了挑战。

例如导致PM2.5中二次气溶胶的“元凶”VOCs的管制,贺克斌认为,北京目前已经实现VOCs 下降16%,这证明通过强有力的行政管制,VOCs的管制有可能实现。

贺克斌指出,天津、河北只要对炼焦、涂料、治疗等行业的排放实行重点控制,VOCs的排放就有望实现30%-40%的减少。但在目前的情景模式下,天津和河北仅能实现5%左右的减排。

但另一些减排则困难重重,例如氨排放的控制。财新《新世纪》此前报道指出,中国农业大量施用氮肥以及持续扩大的禽畜养殖业是氨污染的最大来源,城市周边工业氨排放也是原因之一。

“新十条”中亦提出,要把农业养殖的集约化提高到30%。但贺克斌自己也坦陈,氨排放控制目标很难完成。

财新《新世纪》 记者 崔筝 实习记者 陈梦凡

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