中国公共政策研究

易鹏:解读中央城镇化工作会议

作者 

      第一,会议明确提出了中国的城镇化没有先例,因此要寻找一条具有中国特色的城镇化道路。既要结合国际上的一些经历,同时也要结合中国当前的实际。

第二,会议除把城镇化的价值中间增加了释放内需,提高劳动生产率以外,而且也提出了促进社会公平,和改善生态的价值,意味着新型城镇化包含了这些内容。

第三,会议明确提出了要讲究顺势而为,就是不要搞刻意勉强的作为,是要水到渠成的推进城镇化。这也就意味着,中央政府不太鼓励地方政府刻意地把城镇化率作为一项考核指标。

第四,此次会议将以人为本的城镇化提得更高。尤其对有序推进农民工的市民化作出了要求,把有能力在城市生活的群体作为一个常住人口、作为一个重点优先发展。


      此次会议提出新型城镇化,立足点以人为本,以人口城镇化为核心。以人口城镇化为核心,也就意味着要提高户籍城镇化率的水平,而户籍城镇化率的背后关键就是要提高公共服务的均等化,例如养老、医疗、教育等。对于农民户籍落户的条件,依然得按照十八届三中全会的要求,放小禁大,严格按照控制特大人口城市的增长,放开建制镇和小城市的落户。同时也强调城市建设必须要产业作支撑,既要把特大城市的产业做得更多,更宽,同时也要把中小城市的产业的城镇率要提升。也只有这样农民变成市民以后才能依托。

易鹏认为,严格控制特大城市而言,进入北上广的难度会加大。但是中央政府还是更多地希望通过资源的市场化配制,通过更多的均衡式发展,培育新的城市群。使得北上广具备的优势不那么明显,从而使得更多的人愿意到北上广的以外的城市就业。既能够控制特大城市的人口规模,同时又能够使人根据自有迁徙的规律到有产业生产和公共服务的能力地方去。

以前我国城镇化率是人口城镇化率远远低于土地城镇化率,没有让二者同步,导致空城、鬼城、新城的出现。而我国总体来说是人多地少,所以新型城镇化提到的是节约的理念,也就是说要进一步提高土地的利用效率,使得土地不至于浪费式地使用。因此会采取更加严厉的耕地红线、生态红线,保住底线。使得土地不得轻易地改变用途,改变以前粗放式地使用土地。

改变空城、鬼城、新城的建议是让市场作为一个主导,而不能让政府作为主导。只要市场作为主导以后,空城和鬼城的出现概率会大幅降低,因为市场是对资金是负责任的。而往往我们有些地方政府处于自身利益,对资金对投入不负责任,所以出现了空城、鬼城。

易鹏还认为,新型城镇化是需要大量的资金,如此大量的资金需要的是一个多元的、可持续的资金。就多元而言,有些是政府掏钱的,比如基础设施,但更多的资金还是要通过社会、尤其是民间资本来筹集。可持续是指的是资金投入后,必须能够实现可持续。没有可持续会造成很多后遗症,这也不符合中央经济工作会议所提出来的要求。

目前地方政府为了维持资金,对土地的依赖程度比较高。为了减少土地财政依赖,那么很有可能帮助地方政府建立地方性的财税体系。比如房产税,就有可能成为地方政府未来资金的来源。同时提出的科学的发展方式,就是提出了要与转移人口挂钩,资金的支撑力度与常住的转移人口挂钩,而不能与户籍挂钩。因为以前的情况是,户籍在某地人却在另一个城市,另一个城市就需要相应地提高公共服务。那么,就应该根据转移人口来配套、来挂钩。


 

第一,城镇群作为主体形态,是符合时间规律的。除现在三大城市群以外,我认为在中西部和东北地区还应培育新的城市群。第二,它明确提出,按照全国主体功能区规划提出的“两横三纵”城市化战略格局继续往前走,从而实现城市群的合理布局。第三,强调控制开发。让我们感觉到未来城市让生活更美好。“让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”,这意味着城市的建筑开发强度要减少,同时城市的绿地空间会增大,使得城市更宜居、更生态。

易鹏认为,目前我们的城市存在很多城市病的问题,还是在于城市管理水平不够。比如说,为了解决交通问题,我们采用的方式是潮夕式的人来人往,但实际上要解决交通问题,需要更好地实现城市功能分区,把公共设施、产业、人口聚集放在一个区里面,建立混合城区。这种规划管理有利于降低人的流动性,从而降低城市交通拥堵,提高城市管理水平。所以城市既要建同时也要管,还要管得更好才行。最关键的,还是要体现更多的山水、原生态、和现代文化的交融。

易鹏认为,此次城镇化工作会议专门提出一个点,要培养一批专家型的城市管理干部,也就意味着城市要管理好,必须培养一些懂城镇化、懂城市管理、懂现代科学、国际化事业、生态绿色技术等各方面综合体系的管理者。有高水平的城镇化管理队伍的干部,肯定是有利于我们新型城镇化的目标实现。


 

记者:此次新型城镇化工作会议的召开之前,一直有很大的争议,屡次推迟的会议。那么在这持续一年的争议中,争议的具体的内容有哪些呢?

易鹏:

第一,本次会议对城镇化更多的就是“提质”。许多人以前对城镇化有误解,因为以前的城镇化更多地集中在修房子,拆迁,修路,建空城、鬼城的模式中发展。目前总体来说,新型城镇化的要求就是要破除这些问题,要“提质”。“提质”又表现在几个方面:一是新型城镇化是人的城镇化。这次明确提出了,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,也就是要解决这一批人的户籍问题。这一批人在中国的两亿农民工中大概有四千万人。以前的城镇化是半城市化,现在就是要解决这个问题。

第二,我们目前来说强调的是“软”而不是“硬”。以前我们看到的城市是只“硬”不“软”,而我们现在是软硬要兼施。一是,“软”建设体现在制度的建设,更多的体现在公平。通过社会公平,进行户籍制度改革,让有能力在城市生活的这一批人,让他们通过户籍制度改变能够在城市中安稳地生活下去。二是,“软”的建设又是生态文明的建设。在会议中,明确提出了要结合生态文明。在规划中明确提出了,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。这就意味着发展城镇化的方式要改变,意味着在土地总额面积有限的情况下,城市中别墅群、大户型房屋的建筑不再是主流的观念。或者将大量的地面广场改作绿地。

第三,城镇化建设要主体明确。再次明确了以城市群作为主体形态,城市群不再局限于以前的三大城市群。而是更广地集中在东中西部地区培育一些城市群,比如像成渝,关中,长江中游城市群、中原城市群、辽中原城市群、哈长城市群、哈大齐城市群等。根据以前主体功能区的蓝图,要把城市群具体落实下去。城市群具体而言,三大城市群要提质改造,比如说京津冀的城市群更多的是要提升一体化的城市水平,而不像以前北京做得好河北做得差;其它城市群要提高他的成长能力,会议提出依靠市场力量和国家规划引导,逐步发展形成若干城市群。也就是说政府在制度建设、规划、基础设施建设、社会公共服务等方面予以推进。那么目前来讲,我认为目前二十三个城市群,谁能做大要由市场说了算。就我个人判断而言,未来中国的人口的70%会居住在城市里面,而城市人口中的70%会集中在这些城市群中。而城市群人口的增量,不会再是北京、上海、广州等这些已经成熟的城市中,而是更多的倾向其它有发展潜力的城市。对现在而言,破除北京的这样的城市发展的情况,很重要的一个原因是把成都、武汉、郑州、西安这些城市做好之后,北上广的吸引人数会减少。这样既可以保证北上广这样的城市群的质量化,又可以有效扼制特大化城市的发展的目的。

第四,建立多元化、可持续的资金来源。城镇化的资金以前主要是靠政府,本次会议明确提出来要控制债务风险。债务很多是地方政府借来用于基础设施,因为基础设施几乎全部靠地方政府来做,而地方政府的能力又有限,如此怎能实现可持续呢?只有多元才可持续。所以反过来讲,我们资金的视角市场要主导,政府要引导。政府可以对有一些基础设施进行投入,但更多的是引进市场。比如,北京地铁四号线就引进了香港的资金,这就解决了政府的投入。而社会资金最大的一个优点,是对投资铁可持续负责任。那么政府就不会这么盲目,不会出现空城、鬼城。

在此方面可能有几点创新:一是未来可能发市政债,堵住后门开前门。以前地方负债都是隐性的,现在把这个放到阳光下来,地方债务要接受预算管理。二是给地方政府培养新的税源,因为此处明确提出要提高土地使用效率,叫集约用地。这既是为了满足集约发展的诉求,未来我们城市用地会越来越紧张,我们必须要采取更严格的土地管制,更集约的土地用地指标,也是因为地方的土地产业政策已经难以为继,地方政府卖了地以后修了房子没人,所以必须给地方政府找一个扎扎实实的税源。

目前地方政府尤其是城市建设可以发债,但是不能是随便谁都发债。第二个要让地方政府征收房产税。房产税不是为了调房价,(当然调房价是很重要的功能),让城市更宜居,产业更繁荣,大家才愿意住到这里,要不然没人住你收税都收不着。

此外,可续发展的资金要求市权和财权要平衡,也就是说,要么就支出更少、要么收入更多,如能把地方政府支出降低也有利于平衡。那我们就要以常住人口做为参考指标。以前四川湖南湖北很多人在广东打工,消费的服务在广东,但户籍在四川湖南湖北,而我们根据户籍来拨钱,中央财政转移支付,不利于人的公共服务均等化,所以以常住人口为指标,有利于城镇化的可续发展。这是新型城镇化很重要的一个理念。

第五,提高城市建设水平和管理水平。我认为,新型城镇化的路线的关键在干部,干部要能够懂城镇化,懂管理、懂规划、懂建设还懂低碳、绿色、节能,这样的城市才能有更多的空间。比如很多城市管理者会得一个病,叫洁癖,看不得旧房子,而每一个城市的旧房子是他们的年龄。反过来按照这个标准是不是意味着现在住的房子过上十年又要拆?那意味着财富会不断消失,在这个情况下,

还有我认为要懂哲学,《易经》中讲人要克己,我们每个城市不断的膨胀实际上就是不克制,比如这个城镇化提出来,让城市融入大自然,生活在树林里,生活在山水之间。这意味着你要克制你的建筑面积,而让郊野公园、城市公园面积更大。这有意破解雾霾,同时让生活更美好。再讲一点中国足球成绩也会提高,中国足球成绩为什么上不去?因为足球场成本很高。西方很多城市里绿地是最重要的。绿地既不改变用途还能产生生态效益。所以这个角度来看我经常叫“留白”。

留白很重要,主要是两个层面,一个层面是把空间要留出来,不能把空间搞得太密集,香港的建筑面积才几百平方公里,有700万人,很多地方都是留白的,有很多山地、林地,很多公园,而人口居住得比较紧凑,集约程度比较高。人家一个豪宅,90平以上就是豪宅了,我们90平不好意思说。那你一定要改变,穷人不要装面子装得太厉害。所以新型城镇化还有一个逻辑,从文化角度中国人爱面子的观念要改变。要更加重里子,重里子主要有两个方面,第一个是城市的地下管网,第二是要留更多绿地,让城市更美好。另一层面对城镇化有争议的地方,不做或者少做。对形成共识的地方坚决做。现在什么形成共识了?绿色、生态。我跟很多地方政府讲,多留些绿地吧,因为城镇化最大的特点是不可逆性,国贸三期这个楼拆掉是可以拆,成本太高,也就意味着我们必然是不可逆性。

第六,提出能源消耗要更低。农民进入城市的能源消耗要高三倍,那如果中国几十亿人进入城市后,能源消耗会更高,如果不将能源消耗作为总量控制的话,雾霾将更为严重。现阶段我们的方式是把人口集中到城市群,以规模的方式减少节能消耗,大家公摊会更低。比如我们这么多人在一间屋用这么多电,比我一个人在一间屋用,人均能源消耗会更低。所以把能源消耗作为未来的一个指标,包括把湿地、生态、历史文物,都作为城镇化的重要指标来发展。

第七,提出要顺势而为。城镇化有自然规律的,既不能拔苗助长也不能认为压低,比如北京现在已经有七八百万非北京户籍的人口留在北京了,不能无视这个现状,要想办法破解这个难题。不能拔苗助长为什么呢?他产业支撑、就业岗位支撑、城市承载能力不够,你要搞那么高也会出现一些别的问题,所以度的把握叫顺势而为,把握、控制好节奏。

关于这次城镇化把产业支撑作为很重要的点。没有产业支撑的城镇化是难以为继的,而且目前的产业更多是要释放服务业,有一些通过改革、简政放权来释放服务业的空间。因为我们现在的就业问题是结构性就业难,现在农民工就业是不成问题,但大学生就业成问题。2014年721万大学生就业是个大问题,要让大学生更多进入服务业。目前来讲,服务业提供的岗位会越来越多。另外是要培育战略性信息城,来培育产业支撑。因此我认为,中央城镇化会议把产业支撑作为重点,也就表明了四化同步,靠工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化互为支撑,给新型城镇化提供产业支撑。保持城镇化的可持续发展。

第八,提出来农业化与新型城镇化是相辅相成,而不是对立,因为新型城镇化做好了,有利于三农问题的质量提升,有利于农业人口收入的提升和劳动生产率的提升。

最后,这次城镇化提出的因地制宜,先行先试,因为中国的情况千差万别,不能搞“一刀切”,

与户籍人口挂钩,这样他才能平衡,如果把要地方政府支出降低,那就以常住人口做为参考指标。


 

记者:发展若干城市群会不会容易同质化?另外城市间的合作能够那么愉快吗?

易鹏:新型城镇化会议对新型城镇化基本定了格调,但未来还需要进一步落实。落实方面我建议,第一要把中央全面深化改革小组与新型城镇化结合起来。因为新型城镇化之所以能成为中国的新动力,是因为与改革的红利相结合,如何改革不能落实到位的话,新型城镇化也不能落实到位。另外,城市群要靠市场为依托的,要以市场作为决定性依据,这句话能不能落到地。如果不能,政府主导会发生“以邻为壑”的局面,北京和河北典型的以邻为壑,这个难以持续。

记者:会议提出要因地制宜,但现在很多城市都提出要打造大城市、特大城市,很多都是地方政府主导,因为大城市可以带来更多资源,如何才能破解地方政府大建的冲动?

易鹏:最核心的地方是市场要放,现在政府有公司化倾向,地方政府为了自己的利益,把“公司”做得更大一样把城市做大。其实很多城市要学会做减法,因为人口总量固定的情况下,这个城市人口增多那就意味着其他城市人口会减少,所以对有的城市而言不必要做大,而是要顺势而为,做小、做精。

记者:新型城镇化如何破解雾霾?

原因:第一,新型城镇化明确要建设生态中国;第二,以城市群作为主体形态,人口的集中居住能降低能源消耗;第三;未来主要以服务业作为产业支撑;第四;要和信息化结合;第五要建立混合社群。

记者:县改市会不会推行?

易鹏:县改市没有提但是会做,只是可能有个标准会很严格,不能搞一窝蜂、不能搞大跃进,但已经符合的地方可以改市。我们以后未来可以县管市、市管市。东莞市有的一个镇就六七十万人,而很多地方一个市才十几万人。我觉得设市可以把所有的标准都去掉,就一个标准——人口。美国等西方国家两三千人就可以设市,我们现在5万人,实际上到10万人以上设市。未来我们可以把标准放到低点,5万人以上设市。设市是为了强化区域的掌握资源的能力,有利于这个城镇更好的发展。

易鹏认为,新型城镇化有利于粮食安全,有利于农业规模化和现代化,有利于三农问题的解决,是一个互为促进、相辅相成的关系,不是对立的关系。吸引更多人到城市可以提高单位农业生产率,也有利于提高农民的收入。城镇化后有些资本能够进入农业,是不是有利于农业的保护、产量的提高、附加值的提升。

易鹏还认为,城市化不能用造,顺势而为自然而然出现,要克制自己向大自然妥协,留更多绿地,而要克制自己不是大而是精。总结四句话:以人口城镇化为核心,以提高城市综合承载力为支撑;以城市群为主体形态,以推进公平公正的制度改革为保证。

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