中国公共政策研究

李昌庚:中国语境下的政治民主化与社会稳定的博弈和平衡

作者 

    摘要: 民主政治及其现代化进程伴随着社会稳定问题,这已经成为广大发展中国家普遍面临的问题。应当辩证地看待印度式民主和东亚国家的权威政治,民主政治与经济发展和社会稳定从实质上看并不是矛盾命题。经济发展和民主政治是更高层次社会稳定的必然要求。中国语境下的民主政治及其现代化进程不仅面临着体制转型摩擦影响社会稳定的内在负面影响,而且还将面临着体制转型摩擦影响社会稳定的外在负面影响,包括中央权威问题、民族问题、台湾问题、领土纷争等。这恰是中国民主政治及其现代化路径设计的国情考量所在。我国应当消除所谓“激进式改革”和“渐进式改革”的伪命题干扰。政治制度化水平落后于经济发展水平的现状决定了我国必须进一步深化政治体制改革,结合现实国情,吸取原苏联东欧等国家社会转型的经验教训,合理设计民主政治及其现代化的改革路径,实现社会平稳转型。

关键词: 国情;经济发展;民主政治;社会转型;社会稳定


一、问题的提出

 

关于社会稳定的内涵,学界已经基本形成共识,即社会稳定是一种动态的、相对的稳定。比如邓伟志、沈跃萍等人提出,“任何国家经济要发展,社会要进步,政治要民主,就必然要从静态有序的政治稳定走向动态有序的政治稳定。” [①]陶德麟、汪信砚等人认为,“社会稳定不是指社会生活的稳而不动、静止不变,而是指社会生活的安定、协调、和谐和有序,是通过人们的自觉干预、控制和调节而达到的社会生活的动态平衡。”[②]丁水木、陆晓文等人认为,“现代意义上的社会稳定是指一种全面有效的社会管理条件下的社会相对有序状态。”[③]黄建钢等人认为,“社会稳定是从社会不稳定发展而来的,而社会不稳定又是从社会稳定变化而来的。”[④]李笃武认为,“社会稳定要由静态有序的稳定转向动态有序的稳定。”[⑤]曹德本也认为,“社会稳定作为一种动态的存在形式,本身就是发展,而且是发展的理想状态。”[⑥]等等。邓小平早就说过,“稳定和协调也是相对的,不是绝对的。发展才是硬道理。”[⑦]中国历史上数千年的专制主义“大一统”的僵化的社会“稳定”大大降低了劳动生产率,延缓了中国现代化进程,足以值得反思。对此,西方学者休谟、亚当.斯密、马克思等人以及中国有些学者均有论述。当帝国列强打开清帝国门户时,马克思曾经形容为“正如小心保存在密封棺木里的木乃伊接触到新鲜空气”。[⑧]

因此,所谓社会稳定,是指在适应社会经济发展水平的公民权利享有基础上,社会规范有序和合理渐进的发展。这种稳定意味着公民权利的享有和释放,适应了当时社会经济发展水平,容纳了社会上所有富有理性的能够推动社会进步的一切活动。这种社会稳定随着时间推移,稳定的“动态”幅度将愈趋平衡,从而使社会愈趋民主法治与理性。[⑨]

当前,我国正处于第三次社会转型时期,面临着前两次社会转型没有完成的历史使命,即完善民主政治及其国家现代化进程,同时也是社会极易不稳定时期。这也是所有后发型发展中国家所面临的共同问题。正如美国学者塞缪尔.p.亨廷顿所言,“无论从静态或动态标准来衡量,向民主化变化的速度愈快,政治上的不稳定性就越来越大。”[⑩]他进一步指出,“现代性孕育着稳定,而民主化则引发不稳定。”[11]

针对20世纪60年代许多亚非拉国家民主政治的失败,社会动荡和经济发展的缓慢,包括部分西方学者在内的很多人认为:民主化与政治稳定不可兼得,其中政治民主与政治稳定更是如此。[12]为此,塞缪尔.p.亨廷顿当初极力推崇权威政治,甚至不惜牺牲自由和权利为代价,采取专制的方法来维护社会秩序。正因为如此,他的这本书在广大发展中国家备受关注。我国有些学者也认为,“西式民主带给发展中国家的往往是连续不断的动荡和缓慢的经济发展。”[13]有些学者常以此为例,即印度的民主并没有带来经济的高速发展,而东亚国家的权威政治却带来经济的快速发展。[14]从中不难看出,很多学者仅仅关注了塞缪尔.p.亨廷顿等西方学者的上述观点,但却忽视了塞缪尔.p.亨廷顿后来对自己观点的修正,即认为权威主义只能是短暂的权宜之计,民主制度是最可取的、最能保证政治持续稳定的政治制度。[15]而且,有些学者仅仅看见印度民主没有带来经济快速发展的一面,但却没有看见印度民主给印度带来政治稳定的另一面;[16]仅仅看见东亚国家的权威政治带来经济快速发展的一面,但却忽视了权威政治的经济神话后来逐渐破产的另一面。[17]由此带来的结果是,很多学者对经济发展、政治民主化和社会稳定的相互“矛盾”关系并没有给予清晰明确的回答,并因此极力推崇塞缪尔.p.亨廷顿早期的权威政治观点,那么在中国这种具有集权传统的政治土壤中很容易支持一个集权的政府,并因此过分强调“稳定”而可能丧失或进一步延缓中国现代化进程。

虽然有些学者已经认识到,后发型发展中国家社会转型时期政治民主化是影响社会稳定的最重要因素,并认识到不能以强调“稳定”而牺牲政治民主化,政治民主化是必然趋势,并提出“民主立国是解决发展中国家民主化与稳定两难命题的基本政治途径。”[18]但是,可能基于敏感话题等因素,无论理论界还是实务界往往回避了最需要回答的问题,即基于中国国情,如何实现以宪政为基础的国家现代化?如何在民主政治进程中尽可能降低对社会稳定的负面效果?而只是泛泛地讨论政治体制改革,或绕开实质问题而讨论浅层次的腐败问题、“农民工”问题、人口流动问题、通货膨胀问题、失业问题甚至高校问题等对社会稳定的影响及其对策等。

更需要指出的是,我国很多学者都忽视了这个问题,即我国民主政治及其现代化进程可能更容易激化已经存在的民族问题和台湾问题,尤其民族问题,从而更深层次上影响到社会稳定。其实,其他问题影响社会稳定是暂时的,是前进中的问题,从长远来看对社会稳定具有积极意义。而民族问题和台湾问题则关系到我国能否吸取原苏联东欧等国家的经验教训,关系到国家统一和能否真正长治久安。由此可见,现有许多研究不能解决我国现代化进程中迫切需要解决的社会稳定问题。

 

二、如何破解民主政治与经济发展、社会稳定的“矛盾”命题

 

虽然民主有不同解读,不同国家和地区基于国情有不同的民主选择道路,但民意基础上的权力民选、权力分工与制衡以及多数人决议则是共性,也是社会主义社会的价值追求。人类社会在社会发展实践中面对“民主”时,有些人却常存在着以下两种困惑,从而影响到对民主的选择与实践,尤其对于处于社会转型时期的广大发展中国家。

(一)“民主不一定带来经济发展”的困惑

有人认为,民主不一定带来经济发展,并常拿印度的民主和东亚国家的权威政治做比较,认为印度的民主带来的是低效无能和经济发展的缓慢,而权威政治带来东亚的经济繁荣,比如日本、韩国、“亚洲四小龙”等。其实,就东亚国家而言,权威政治不等同于专制,东亚国家的权威政治强调国家的强势力量和政府的权威,但并没有否定民主基础,东亚国家依然有着很强的经济自由和社会自由,而不同于专制国家。这恰是我国民主化进程中需要借鉴的。绝不是有些人基于既得利益或投机利益需要而误读为权威政治就是集权或专制。因此,东亚国家的经济快速发展与民主有直接关系。尽管权威政治在一定程度上影响了民主政治的发展,但这只是暂时的,随着经济的进一步发展,权威政治的经济神话就将逐步破产,[19]政治民主化程度必将提高。东亚国家的历史已经证明了这一点。比如日本、韩国等。如前所述,塞缪尔.p.亨廷顿后来对自己观点也进行了修正,即认为权威主义只能是短暂的权宜之计,民主制度是最可取的、最能保证政治持续稳定的政治制度。[20]我国在借鉴东亚国家发展经验的时候,必须辩证地看待权威政治,而不是简单的“拿来主义”。

如何看待印度等类型国家的民主与经济发展的关系?笔者认为,应当从如下几个方面考虑:

1、印度与东亚国家就政治比较而言,民主的共性多于个性,而不是简单地对立,其主要差异主要在于国家职能对待社会经济态度强弱的差异等。印度国家对社会经济职能过分软弱,而东亚国家则强调了国家对经济的适当调控。必须清醒地认识到,“印度民主的低效无能”不能归咎于民主本身,而恰恰主要在于经济落后和政府职能软弱等因素。民主本身并不存在低效无能问题。贫穷绝不意味着不要民主,而是如何使民主与经济发展相适应。

2、任何一项制度不是完美的,民主并不必然苛求效率,这是民主的应有内涵。因此,民主的追求并不必然渴求其经济发展的重任,经济发展不是民主的必然义务,民主是人性价值追求,两者属于不同层次问题。虽然经济发展影响到民主实现程度,但无论经济是否发展,并不能阻挡公民的民主权利追求。

3、经济发展的因素很多,民主与其并不必然存在关联。印度经济发展缓慢有着众多原因,我们将经济发展缓慢的责任仅仅归咎于民主未免显得幼稚。而且印度仅仅是个案,世界上还有更多民主带来经济发展的例子。凡是后起之秀的发展中国家多为民主国家,尽管民主化程度或许不是很高,这也正是民主与经济发展相适应的成功表现。

4、相对而言,民主从长远来看,更多地表现为与经济发展存在正相关关系,民主有利于经济发展。相比较其他国家而言,虽然印度经济发展暂时缓慢,但印度民主却带来了相对良好的社会稳定,并且为印度经济腾飞奠定了坚实政治基础,印度的后起发展将比专制国家有着更大的发展空间(专制国家往往有着更多的发展后遗症,从而为未来动荡留下隐患)。权威国家也有发展后遗症,虽在民主基础上的自我调整与适应经济发展而予以化解,但也给社会带来了一定损失,比如东南亚一些国家、韩国等。我国在借鉴东亚国家经验时,需要予以重视此问题(后文将予以阐述)。

(二)“民主不一定带来社会稳定”的困惑

有人认为,民主也不一定带来社会稳定。其实,从民主与经济发展的角度来看,这类人的观点可以归纳为以下两种原因:一是民主超前于经济发展;二是民主滞后于经济发展。就第一种原因而言,有人常拿广大的亚非拉发展中国家做比较,认为这些国家民主实验的失败带来了社会的动荡。其实,这不是民主的过错,而是经济落后或是民主实践不成熟(民主制度设计或实施过程中的缺陷)造成的。这说明,民主要与经济发展相适应,既不能滞后也不能超前。但我们能否得出结论:贫穷不需要民主呢?答案显然是否定的。“贫穷”意味着政治民主化程度低,不等于不要民主。有些经济落后的国家常以此偷换概念,从而为专制和既得利益者寻找借口。贫穷和专制的结合只能带来更加的贫穷和更为严重的社会不稳定,尽管专制在一定阶段或许带来经济发展和社会稳定,但只能是昙花一现,不可能持久的。历史上的德国即是明证。正如有些学者指出,“一个在规范上将人等级化的社会要实现真正的稳定是不可能的----除了兵临城下式的沉默。”[21]因为专制的本性是压抑人性,扼杀了人的创造力;经济的发展伴随公民权利诉求的增长是人类社会发展的基本规律。民主是社会个体人性价值追求,具有普世性价值;而社会稳定是执政者执政需求,民主没有承担社会稳定的义务,但可以成为执政者实施民主的价值目标。在经济落后国家或地区,民主要与经济发展相适应,并不等于不要民主。

就第二种原因而言,如果现有的政治体制未能适应经济发展伴随的民主诉求而产生的社会动荡,就更不是民主的过错,而是民主严重滞后经济发展的结果。民主滞后经济发展时,或许由于经济的高速发展而表现出一定的稳定期,但迟早会带来社会动荡并影响到经济发展(但一些特殊国家在一定阶段例外,如一些阿拉伯国家)。对于广大后发型发展中国家而言,包括前苏联东欧国家和中国,更多的属于第二种情形,也是后发型发展中国家普遍面临的两难困境,同时也是人们最为关注的问题。因为后发型发展中国家在时空上跨域了西方发达国家的历史进程,同时面临着经济发展和民主权利的双重诉求,而政治体制的转型则有一个时间过程;而且执政者更喜欢追求稳定而牺牲民主,而社会个体更喜欢珍惜民主的人性价值追求。正如戴维.伊斯顿所言,政治动乱“主要是社会飞速变革,以及新的集团被动员起来涌入政治领域,而同时政治制度却发展缓慢的结果。”[22]但随着政治制度的变革,民主进程的加快,社会将趋于更高层次的稳定。如同塞缪尔.p.亨廷顿所言,民主制度是最可取的、最能保证政治持续稳定的政治制度。[23]从此意义上说,这种不稳定是必然的,是前进中的不稳定,是国家现代化进程必须付出的成本与代价,体现了社会进步,最终将带来真正意义上的社会稳定。因此,我们必须正视这种不稳定,不能因所谓的“稳定”而牺牲经济发展、国家现代化进程。正如邓小平同志所言,“强调稳定是对的,但强调过分就可能丧失时机。”[24]

此外,塞缪尔.p.亨廷顿曾经说过,“产生政治动乱并非由于没有现代性,而是由于要实现这种现代性而进行的努力。如果说穷国显得不稳定的话,并不是因为它们穷,而是它们想致富。”[25]或许他的观点是对发展中国家在发展和变革中容易产生社会动荡的一种现象描述,应该说这种现象描述是正确的,属于上述第二种情形。但如果追溯社会稳定根源的话,他的观点则显然是片面的。其实,穷国不稳定的根源乃在于贫穷,而不是经济发展和社会变革。虽然,贫穷在一定的历史阶段可能表现出社会“稳定”,但却是一种低层次稳定,而且往往与专制相伴随。因此,这不是我们所追求的真正意义上的社会稳定。这种“稳定”是以牺牲人的权益为代价的。而且,这种“稳定”不是均衡的、持久的、动态的,而是危机四伏的,最终将因贫穷和专制而被摧垮。这种“摧垮”的过程恰是经济发展及其国家现代化的进程,是对“贫穷”和“专制”否定的过程。

综上所述,民主政治及其现代化必须与经济发展相适应。“民主制度的存在与高水平的经济发展之间有着高度的相互关系。”[26]如同马克思所言,经济基础决定政治上层建筑,“社会关系随着生产力的变化而变化。”[27]一般而言,经济愈发达的国家,其政治民主化程度愈高,社会稳定程度愈高(因资源和伊斯兰教等因素,一些中东阿拉伯国家在一定阶段存在特殊性);经济愈落后的国家,其政治民主化程度愈低,社会稳定程度也愈低。如果政治民主化程度滞后于经济发展,迟早会带来社会不稳定;同样,如果政治民主化程度超前于经济发展,也有可能带来社会不稳定,但不是必然的。

对于后发型发展中国家而言,民主必须与经济发展相适应,但经济落后绝不意味着不要民主。经济发展必然伴随着民主诉求而可能产生社会不稳定,但绝不能为了所谓稳定而牺牲经济发展、民主政治及其国家现代化进程。民主是人类社会的价值追求,也是我国的必然选择!邓小平早就多次强调,“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的民主化。”[28]党的十七大也进一步明确提出,必须加强社会主义民主政治建设。我国当前所要考虑的是,在经济发展过程中,如何满足社会民主诉求,如何实现国家现代化,而又降低其成本与代价,减少其对社会稳定的负面影响,不至于引发较大的社会动荡,实现社会平稳转型。高水平的民主与高水平的经济发展相适应,必然带来高水平的社会稳定。正如塞缪尔.p.亨廷顿所言,“民主化程度较高的社会一般比民主化程度较低的社会更加稳定。”[29]中国也不例外。

 

三、中国语境下民主政治对社会稳定的负面影响

 

从理论上说,也是从长远来看,也只有民主和法治能够真正实现社会稳定和国家的长治久安。古希腊学者亚里士多德早就说过,“一种政体如果要达到长治久安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿。”[30]但是,在一个社会转型时期的国家或地区,即旧体制和旧的价值观念尚未彻底打破,而新体制和新的价值观念又尚未完全建立或有效实施的阶段,民主化进程很容易对社会稳定产生负面影响,引发社会动荡。就中国而言,过去长期以来是通过单位制度、政治领袖和政党权威、对社会成员流动的控制、意识形态的批判等维持社会稳定,[31]但随着经济发展伴随着政治民主化及其国家现代化进程的加快,维持社会稳定的传统机制将逐步打破或变革,而适应市场经济和民主法治的新的社会运行机制又尚未完全建立或有效运行的时候,将很容易引发社会不稳定问题。近年来,云南孟连事件、贵州瓮安事件、甘肃陇南事件等即是个案表现。这是政治民主化与政治体制转型摩擦所产生的内在负面影响,也是民主化应有的成本与代价,也是所有社会转型的国家或地区都可能面临的问题。鉴于学术界对此论述颇多,在此不再详叙。而且,这种体制转型摩擦的负面影响通过政治体制改革在一定时期后将自动缓解或解决。

但是,对于中国语境下的民主政治而言,问题不仅仅在于上述社会转型时期体制转型摩擦的内在负面影响,问题的关键在于中国语境下的民主政治进程还面临着可能因此而产生的如下外在负面影响。而这恰是决定中国改革成本代价及其成功与否的关键所在,也正是中国改革国情考量所在!

(一)中央政府权威问题

中国作为后起的发展中国家,无论主动还是被动,在这国际化潮流当中,必须以比发达国家更快的速度发展,才能立于不败之地。这就必然决定了西方国家几百年历史分阶段出现的问题将在转型时期的中国集中爆发,比如贫富差距问题、未富先老问题、经济发展与环境保护、生态平衡的双重压力问题、经济发展与民主诉求双重压力问题等。上述问题,再加上人口众多、地区发展严重不均衡、民族问题和台湾问题等现实国情,从而决定了转型中的中国必须要有一个强有力的中央政府及其中央权威。然而,在我国民主化进程中,体制转型摩擦的内在负面影响决定了中央政府一旦面对矛盾激化时,就有可能会出现两种极端:一种是倒退,在政治上重新回到中央集权的时代,从而使中央权威与民主化发生背离;另一种是陷入中央政府失控状态,中央权威削弱,地方诸侯兴起,民族容易分裂,“民粹暴政”有可能出现,民主化进程难以推进甚至可能夭折。这恰是我国民主政治路径设计中必须考虑的问题,即如何在民主法治的基础上实现中央权威。

(二)民族问题和台湾问题

众所周知,我国存在历史遗留的台湾问题,也存在因藏族、维吾尔族等民族特定历史造成的民族分裂问题。从理论上说,也是从长远来看,民主政治的最终结果可能产生两种后果:一种是好的结果,即民族问题和台湾问题得到根本解决,从这个意义上来说,民主法治也是解决民族问题和台湾问题的根本途径,最终有利于民族团结、国家统一和社会稳定;另一种是坏的结果,即可能国家分裂和社会动荡,将付出沉重的改革成本与代价,从这个意义上来说,民主政治又是中国社会转型期可能出现社会动荡的重要源泉。面对民主政治要求,如何趋利避害,却成了中国改革的难点所在!即使我们期待民主政治进程可能面临好的结果的情况下,但对于处于社会转型时期的中国而言,在民主政治进程中,由于社会民主权利诉求增长的同时,还有可能伴随着地方自主权和民族自决权要求的进一步提高,尊重民意与维护国家统一和民族团结的交织,从而为台独势力和民族分裂势力提供了合法借口。这是其一。其二,当传统的解决民族问题和管理民族地区的有些制度和方法失灵时,而我国适应民主权利诉求的新型的解决民族问题和管理民族地区的制度和方法又尚未有效构建或有效实施时,那么在本未完全融合中华民族而有少数具有离心倾向的民族内部,就很有可能给民族分裂势力造成可乘之机,制造民族分裂,造成社会动荡。

(三)领土纷争等不确定外因问题

我国与日本、印度以及东南亚国家等周边国家还存在着钓鱼岛、藏南地区和南海等领土纷争问题。虽然凭借我国现有国力完全有能力管控分歧和解决问题,虽然国际社会有识之士总体而言不愿意看到像中国这样庞大国家出现一场类似于原南斯拉夫等东欧国家及中东地区等诸如此类的人权灾难以获得甚至难以获得一种体制转型的后果,但不排除某些国家、组织或个人不希望看到中国崛起而希望中国社会转型失败而谋取私利的不良动机。在此背景下,某些国家、组织或个人借助领土纷争等不确定外因,乃至前已述及的台湾问题、民族问题等,都有可能因此而干扰或搅局中国改革进程及其社会平稳转型。不确定的外因,加上国内的不满情绪,都有可能使改革增加危险变数。

以史为鉴。即便清末民国时期,在自身存在问题时,不确定的外因,加上国内的不满偏激情绪,也存在既有改革或操之过急的革新失败的现象。比如清末时期,1897年德国侵占胶州湾等不确定外因,从而助燃其后操之过急的“戊戌变法”失败,也打乱了恭亲王原先就已推行的改革等。

此外,在我国民主政治过程中,由于中央政府忙于应付体制转型摩擦的诸多矛盾,尤其是在如前所述而万一可能发生的中央政府失控或中央权威削弱的情况下,很容易给民族分裂势力、台独势力和外来势力制造可乘之机,引发民族分裂、国家统一和国家冲突等问题,从而影响到我国改革进程及其社会平稳转型。因此,我国面临着现代化与国家统一、国家主权等多重压力。这是我国民主政治及其现代化路径设计中必须高度重视的问题。

 

四、中国语境下民主政治及其现代化的路径设计

 

对于处于社会转型期的中国而言,政治制度化发展水平落后于经济发展水平及其民主诉求的发展程度,这是不容否认的事实。邓小平早就说过,“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍四个民主化的实现。”[32]我国应当基于以上认识,在包括政治体制改革在内的改革进程中,准确把握中国语境下的民主政治与社会稳定的博弈与平衡,从而实现社会平稳转型。

(一)需要准确把握的改革态度

1、如何准确把握国情。长期以来,很多人有意或无意地避免被别人贴上“西化”的招牌,从而使“国情”成为最时髦的词汇,并到了滥用的地步。殊不知,许多人所谓的某些“国情”恰恰是民族的劣根性,是某些既得利益者阻碍或延缓改革的理由和借口。过分迁就所谓国情,而被现实国情所腐蚀,容易使中国永远滞后于人。陈独秀早就说过,“若是决计革新,一切都应该采用西洋的新法子,不必拿什么国粹,什么国情的鬼话来捣乱。”[33]此话固然存在偏激的可能性,但也从中道出当时很多人滥用国情以此维护既得利益和回避改革的真实现状。

人口众多、地区发展严重不均衡、严重的城乡二元结构问题等固然是中国基本国情,但并非是中国改革考量的关键所在。民族问题、台湾问题、领土纷争以及历史惯性下的历史欠账等因素才是中国特殊国情,也是中国改革考量的关键所在。而这些特殊国情加以基本国情,从而使中国社会转型问题更为复杂化。其结果将可能是,把民主化自身的矛盾以及我国所附加的民族问题、台湾问题、领土纷争等特殊国情一并显露出来,从而引发社会不稳定。对此,不是阻碍或延缓改革的理由和借口,而是如何寻求尽可能小的改革成本与代价实现国家现代化及其社会平稳转型的问题。

2、如何准确把握世界文明成果。既然市场经济是人类社会迄今为止符合人性的较好经济形态,既然选择了市场经济,那么与市场经济相适应的诸多制度在某些领域就具有一定程度的普遍适用性,就需要在一定领域内遵守共同的游戏规则。比如WTO规则等。以此为逻辑起点,人类社会的一切文明成果当然可以以史为鉴、相互借鉴、取长补短、包容共生,从而避免或少走其他国, 家曾经走过的弯路。正如有些学者指出,西方人最先创立的东西,并不就是西方的专利;现代性所要求的制度框架的普遍性,乃深深扎根于人类本性的同一性和人类文明进化的共同性之中。以民主政制而言,它就以极权导致腐败这一人类共同的弱点为前设;市场经济则相好利益驱动对人类经济行为的普遍效用。[34]

3、如何准确把握“渐进式改革”和“激进式改革”的路径选择。在民主政治路径设计方面,有人提出“渐进式改革”和“激进式改革”的路径选择。其实,这是误区。关于“激进式改革”提法是针对20世纪90年代初期原苏联东欧等国家的社会变革而言的,因而有人把中国目前的改革相比较原苏联东欧等国家称为“渐进式改革”。其实,原苏联东欧等国家当初发生的变革并非是当时执政者所预想的结果,也不是它们改革的本来宗旨和目的,因而就无从谈起“激进式改革”,只能说它们没有或怠于改革尤其政治体制改革或者改革方法不当,从而导致了它们所没有想到的结果。既然如此,也就没有所谓的相对而言的“渐进式改革”。如果就所谓的“激进式改革”和“渐进式改革”而言,前者容易引发社会动荡及其人权灾难,并容易带来意想不到的其他负面效果,如原苏联、南斯拉夫等;后者可能一时“稳定”,但容易使问题积重难返而加剧改革难度和风险系数,从而最终可能爆发社会动荡及其人权灾难。

中国改革既要避免所谓“激进式改革”可能产生的民族分裂和社会动荡等难以换回的负面影响,也要避免所谓“渐进式改革”可能产生的问题积重难返和延缓现代化进程的负面影响。笔者以为,中国不是在“激进式改革”和“渐进式改革”伪命题中选择,当前最紧迫的是,变被动改革为主动改革,在可控和可预见的范围内,有计划有步骤有目的地主动推行改革,实现社会平稳转型,从而避免执政党、国家和民族为此付出沉重的代价。至于发生不可预料的突发政治事件导致社会变革,则不是改革命题,也不是本文话题。

(二)稳妥设计改革路径

从理论上说,民主政治进程导致的新旧体制转型摩擦对社会稳定的内在负面影响往往通过政治体制改革经过一定时期将自动缓解或解决。比如经济发展伴随民主诉求的提高而产生的社会稳定问题,可以通过改革和完善政治体制以疏通民主诉求渠道得以解决,如人民代表大会制度、司法制度、政党制度、新闻媒体制度等方面的改革。关于政治体制改革及其民主政治内涵,学界论述颇多,也已形成共识。在此不再详叙。

问题应当回归到中国语境下,因民族问题、台湾问题、领土纷争以及历史惯性下的历史欠账等特殊国情,加以人口众多、地区和城乡之间发展严重不均衡等基本国情,从而使中国社会转型问题更为复杂化,民主政治进程可能对社会稳定产生的外在负面影响,就不是简单通过政治体制改革就能立即解决的,甚至可能出现如同习近平总书记所说的“颠覆性错误”。因此,如何吸取原苏联东欧等国家经验教训,寻求尽可能小的改革成本与代价实现国家现代化及其社会平稳转型,就成为我国当前无法回避而又急需解决的话题。

依笔者之见,通过“相应保障”的经济建设、社会建设等同步推进良性宪政体制的社会平稳转型,应是最优改革路径。或许有人以历史中的印度、巴西、南非等若干个发展中国家为例来反驳笔者立论,并以此来推断笔者的中庸观点。但立足于中国漫长的封建专制社会和威权政治的历史惯性,基于民族问题、台湾问题等特殊国情加以基本国情而使社会转型问题更为复杂化,将容易引发国家分裂、“地方诸侯”和“民粹暴政”等社会动荡及其人权灾难,从而使历史惯性下的当今中国有时间和条件以史为鉴。虽然面临着国家和社会公共利益并不比私人权利更为重要的价值判断困扰,但时至今日的中国在民主政治及其现代化路径设计方面考量上述因素乃是最优选择,以尽可能降低改革成本与代价,实现社会平稳转型。这应是我国改革所追求的目标,而这也恰是中国改革的难点所在!

笔者认为,通过“相应保障”的经济建设、社会建设等同步推进良性宪政体制的社会平稳转型,主要包括如下几个方面:

1、健全和完善市场经济体制

按照先易后难原则,并以市场配置资源起决定性作用为目标,进一步推动国企、土地(尤其农村土地)、金融、财税等领域的市场化改革。没有上述领域的彻底改革,就不可能形成真正意义上的市场经济体制。

政治国家或集权国家往往与自然经济或计划经济相伴随。现代意义上的市民社会是建立在市场经济基础上的。只有市民社会,才为民主政治进程提供可能性。所谓市民社会(Civil Society),从现代意义角度来看,是指独立于政治国家以外,社会成员在不受国家不当干预的前提下,自由、自愿、充分和自主地开展经济、文化和社会活动。市民社会的概念最早产生于西方国家,不同于中国本土意义上的“民间社会”。随着社会经济的发展,西方学者开始从与政治国家相对立的角度去理解市民社会。黑格尔首当其冲。后来,马克思对黑格尔关于市民社会的观点进行了批判,在马克思眼中的“市民社会”特指资本主义社会的商品经济关系。不管马克思对此如何评价,但有一点可以看出,今天所理解的市民社会也正是建立在商品经济也就是后来称之为的市场经济基础上的。当代西方学者诸如哈贝马斯等人进一步发展了市民社会的概念。普遍的观点认为,市民社会是相对于国家而言的一种社会存在,在国家与社会的关系中,保证社会的独立存在,不受国家的干扰,从而可以保证社会成员的充分自主性,包括但不限于社会成员的个人自由和成立社会组织的自由。

从中不难看出,在一个政治国家控制于人们工作、生活的社会中,也就是在一个集权国家中,很难产生现代意义上的市民社会,也就很难产生现代意义上的民主法治。在前资本主义时期的某些国家,由于国家异化,以至于国家对抗社会,从而把市民社会淹没在政治国家之中。正如马克思、恩格斯曾经说过,前资本主义社会是一种国家权力支配的社会。然而,令人遗憾的是,曾被马克思、恩格斯所批判的社会却被后来的某些教条主义者历史重演。

因此,建立健全市场经济体制,就成为我国社会转型的当务之急!一方面,市场经济发展为民主政治及其社会转型奠定坚实的物质基础;另一方面,市场经济发展有助于各种社会团体等社会中间组织的出现,这是市民文化和市民社会形成的重要标志。在市民社会和政治国家之间构建团体社会,使社团组织成为社会不同利益主体的重要制衡力量,寻求社团自治与国家干预之间的平衡。[35]社团组织就成为市民社会和政治国家之间的缓冲带,既有利于国家政策和法律的实施,也有利于社会民众权利诉求的释放,以私权利制约公权力,维护民众的合法利益,从而有助于社会稳定。西方学者托克维尔就提出了著名的“中层组织”理论,认为美国强大的社会中间层组织使得美国建立了稳定的民主制度。[36]而且,社会中间层组织和市民社会的形成推动了国家及其政府职能的转型,不断地向社会禅让权力,减少国家不必要的干预,从而最大限度地降低政府腐败。由于建立起稳定的政府----市民责任权利结构,公民权益得到最大限度保护,从而减少和消除引起社会动荡的根源。因此,市民文化和市民社会还是社会稳定的根本机制。[37]由此可见,健全和完善市场经济体制,进而培育社会中间层组织、市民文化和市民社会,是我国社会平稳转型的重要基础和实施步骤。

2、合理缩小城乡和地区发展差距

首先,合理缩小城乡发展差距。我国是一个典型的城乡二元发展格局,一定程度上说,“城市建得像欧洲,农村建得像非洲”。由于制度性歧视和历史欠账等因素,城市和农村无论在制度供给、基础设施、物质财富、文化素质、价值观念等方面存在着很大差异,从而在民主政治进程中表现出来的权利诉求就有差异。对于农村中没有多少文化素质的中老年人,尤其妇女、老人等这部分群体一般不会对我国民主政治进程产生多大负面影响。但是对于游离于城市和乡村的数量庞大的“农民工”群体,一方面,他们接触了城市和外部世界,价值观念有所转变,权利诉求增长,但由于文化素质和待遇差异等因素,权利诉求容易缺乏理性;另一方面,由于户籍、用工、社会保障等体制性障碍,他们现在又不能完全被城市及我国现有体制所吸纳,造成城乡有差别的国民待遇。如果改革路径设计中没有充分考虑这个问题,有可能出现“民粹暴政”等消极现象,必将对社会稳定产生负面影响。2008年以来的金融危机曾经导致的大量“农民工”失业,就曾经给社会稳定造成过很大压力。

没有农村的现代化,就没有国家的现代化。我国应当做好如下几项工作:(1)加快农村集体土地改革,加快土地流转,实现土地适度规模经营,提高农村土地市场化和土地利用效率。(2)加大农村投入,避免“剪刀差”现象的进一步延续和加重,加快农村非农产业的发展,增强农村剩余劳动力的吸纳能力。(3)加快城镇化步伐,提升城市化水平,创造条件转移和吸纳我国农村剩余劳动力。(4)加快户籍制度改革,把农民从户籍束缚中解放出来,逐步实行城乡同等“国民待遇”。(5)建立农村社会保障体系,包括但不限于农村社会养老保险、农村合作医疗保险、农村最低生活保障、失地保障、征收补偿制度等。惟有建立起城乡一体的社会保障制度,改革农村土地制度和户籍制度等,才能把农民真正从土地生存保障功能中解放出来,实现城乡发展的一体化。[38]这是我国民主政治及其现代化的重要基础。党的十七届三中全会后提出的农村工作重点,以及党的十八届三中全会后的农村城镇化工作等,都是民智之举和理性选择,也是我国社会平稳转型的重要步骤。

其次,合理缩小东中西部地区差距,尤其少数民族地区差距。我国还存在较为严重的东中西部发展差距,尤其中西部某些少数民族地区发展差距。随着改革开放以来,虽然中西部地区经济社会发展也取得了巨大成就,但由于历史和现实诸多因素,改革发展成果不均,相对于东部沿海地区而言,差距却愈来愈大。财富和文化等方面的反差不仅带来价值观念和权利诉求差异,而且在地区之间资源流向、人口流动等方面也存在着严重的不均衡现象,必然隐藏着地区间、民族间的矛盾,一旦面临外因,则极易爆发。在此背景下,民主政治及其现代化进程如若处理不慎,可能容易爆发隐藏的地区间、民族间矛盾,并进而引发民族分裂、地方诸侯、民粹暴政等社会动荡。因此,我国在不违背经济发展规律的同时,在发展东部地区经济的同时,通过中央政府的财政转移支付制度等政策倾斜措施,以地方和民族自主权为主导,加快中西部地区的经济发展,尤其西部地区及其少数民族地区的发展。当前,我国“西部大开发战略”和“振兴东北老工业基地”等政策措施就是民智之举。当然,关键在于落实,而非一时之便宜之举。这既是解决民族问题和维护社会稳定的战略措施,更是我国社会平稳转型的又一重要步骤。

3、大力推行社会建设

长期以来,由于体制缺陷,导致权力寻租、腐败、浪费以及治理理念的差异等因素,从而使我国社会建设一直较为滞后。而社会建设又直接与社会民众的利益密切相关。在我国民主政治及其现代化进程中,如若处理不慎,将可能因此引发民粹暴政等社会稳定问题。因此,加强社会建设是我国社会平稳转型的又一重要步骤。

具体来说,主要包括如下几个方面:(1)加强教育体制改革,实行教育优先发展目标,尤其加强少数民族和落后地区的教育投入。以一种开放、多元和国际化的教育理念,尽可能培育更多的理性并具有法律素养的现代价值观的公民,尤其少数民族公民。虽然加快教育现代化进程,有可能在一定阶段加剧民族问题,但这又恰是理性解决民族问题的重要手段。不能因为“问题”而回避“问题”,而必须正视“问题”并在“问题”基础上去解决“问题”。(2)加快收入分配制度改革,以市场配置资源为基础,加大对落后地区尤其少数民族地区的经济发展支持力度,合理缩小个人、民族、地区、行业和职业之间的收入分配差距,形成“橄榄型社会”等。(3)推动医疗卫生、养老保险、住房等领域的社会保障制度改革,形成较为完善的社会保障体系。这既是公民应有权利的体现,也是社会转型中尽可能减少或避免非理性的极端行为和“民粹暴政”等消极现象的重要手段。

虽说上述社会建设还受制于政治体制改革,两者之间的改革先后存在一定程度的矛盾与冲突;虽说上述社会建设的推进,一定程度上有可能因此而延缓政治体制改革进程。但时至今日,基于中国特殊国情,以史为鉴,我国政治体制改革尽可能同步考量上述社会建设乃是最优改革路径。

4、改革和完善中央与地方的合理分权关系

我国长期以来是一种高度中央集权的管理体制,行政区划层级过多,地方政府缺乏独立的人格,中央政府往往成为国家经济发展的唯一变量。委托代理链过长,信息不对称现象严重,容易削弱地方自主权和蚕食地方利益,使地方政府尤其基层政府权利义务不对等,合法的良好资源难以合理配置地方政府尤其基层政府,进而导致“上有政策、下有对策”的现象时有发生,或是消极或低效政府管理行为,并因此容易使地方政府尤其基层政府成为社会矛盾的集结点,从而增加了国家治理成本。而且这个问题并没有因为我国后来的中央与地方逐步分权的改革而彻底解决。随着分权化过程的推进,地方政府在对中央政府的态度上,具有经济抗衡与政治服从的双重裂变的倾向,地方政府的政治行为和经济行为常常会在目标、运作方式等各个环节上产生较大的冲突。分权化调动的是地方政府将自身利益最大化的积极性,地方政府尽可能地打政策“檫边球”,寻求地方新财源,实现地方经济的发展和决策权的扩大。[39]因此,在中央与地方之间缺乏法定且明确的事权与财权划分的情况下,在中央政府没有规则约束下的随意放权与收权的过程中,很容易使地方政府产生本能的经济“对抗”,滋长地方保护主义;而且也很容易使地方政府在不规范的分权中“做不了或做不好事情”,然后又导致中央政府的收权,进而陷入恶性循环之中。与此同时,集权和不规范的随意分权也容易挫伤民族自治地方的民族积极性,很容易给那些本未完全融合中华民族而有少数具有离心倾向的民族内部的民族分裂势力创造分离条件,必将影响到民族问题和社会稳定问题。

因此,为了妥善处理好我国民主政治及其现代化进程中的中央权威问题、民族问题和台湾问题等,我国必须加快改革和完善中央与地方关系,合理分权,构建宪政框架内的中央权威。具体而言,可以考虑如下几个方面:

(1)加大行政区划改革力度。一是对于部分省区,根据地域面积、人口分布和民族状况等因素,可以考虑再分解省级行政区划,增加省级区划。像美国、俄罗斯等国省级单位比我国多得多,这不仅有利于地方自治,也有利于减少或缓解民族问题。当然,这也存在历史传统和国情差异。但这不影响我国为此所进行的尝试与探索。二是合理划分行政区划层级,减少委托代理链。目前,某些地方进行“省管县”的尝试即是例证。

(2)从宪政高度,本着财权与事权相适应的原则,理顺中央与地方的分权关系。在确保中央政府宏观调控权威性的前提下,进行行政体制改革,精简机构,转变政府职能,下放部分财权,使事权与财权相适应,使中央和地方合理分权,充分保障地方的自主权和自治权,使其权利义务对等,调动地方的积极性。

(3)在上述基础上,改革与完善民族区域自治制度。对于少数民族地区尤其维、藏、蒙等自治地方,在加大经济支持力度的同时,要优先于内地加快民族自治地方的相对公正的体制建设,适当借鉴特别行政区制度以及联邦制的某些经验,进一步改革民族区域自治制度,完善民主宪政框架内的地方或民族自治权。其实,中国共产党在成立初期就曾经提出以民族自决和联邦制原则解决我国民族问题的主张,[40]尽管这存有争议,但为我国思考和解决民族问题提供更多的思维和视野。这种思维及其做法有利于加大中央向心力,以便中央政府在未来改革中涉及民族问题等能够掌握主动权,不仅有利于解决民族问题,而且也为解决台湾问题预留空间。

总之,中央与地方的分权应当建立在以宪政为基础的法律制度保障机制上,把中央和地方各级政府的事权、财权以及相互之间的人财物关系通过法律制度化的游戏规则合理界定和明确划分,从而克服中央政府随意性放权与收权的缺陷,既能保障中央权威,又能调动地方积极性,并从根本上杜绝地方保护主义的源头,同时也有利于解决民族问题和台湾问题。因此,这是我国民主政治及其现代化进程中非常重要的基础和实施步骤,直接关系到社会平稳转型。

有些学者或许担心中央权威与民主化及其现代化的矛盾,[41]其实这是因为此中央权威是建立在集权基础上。如果中央权威建立在宪政框架内的分权基础上,则不存在此矛盾。中央权威不等于集权,更不等于否定民主,而是民主在不同社会发展时期实现的方式和程度不同而已。应当辩证地看待印度式民主和东亚国家的权威政治,然后在此基础上,可以考虑借鉴日本、韩国等东亚国家和新加坡、马来西亚等东南亚国家的发展模式。

如同加快教育现代化进程一样,虽然改革民族区域自治制度,进而优化中央与地方分权关系,有可能在一定阶段加剧民族问题,但这又恰是理性解决民族问题的重要手段。不能因为“问题”而回避“问题”,而必须正视“问题”并在“问题”基础上去解决“问题”。

5、适时同步推进政治体制改革

由于我国长期以来的集权和不规范的随意分权,导致我国很多事情“中央政府做不好,地方地府做不了”。我国地域广阔、人口众多、民族众多、地区发展严重不均衡等基本国情,加以民族问题、台湾问题以及封建专制社会和威权政治的历史惯性及历史欠账等特殊国情,决定了国家政策必须因地制宜,不能“一刀切”。我国应当在分权基础上,赋予地方合理的自主权和民族自治权。相应的,民主政治及其现代化进程也是如此。我国不能一步到位地统一实施政治体制改革,而应当在上述经济、社会等领域改革基础上,随时把握时机和条件成熟度,适时同步推进人大、司法和政党等领域的政治体制改革。

因此,中国民主政治及其现代化进程的最好做法就是,在保障国家统一和中央权威前提下的分权基础上,允许各地方根据自身情况进行探索和试点,包括人大、司法、行政、政党、选举等制度改革,就如同当初的农村生产承包责任制、国企股份制等改革一样。由于各地方情况差异很大,决定了各地方民主政治及其现代化进程的时间、路径、发展模式等也存在差异,尤其民族自治地区,从而为我国提供多种发展模式和经验,这是非常宝贵的。这也是从根本上解决民族问题和台湾问题的重要手段。同时,也应当允许具备条件的各单位内部进行探索和试点,包括但不限于执政党和各民主党派、高校、企业等单位内部民主问题等。即使有些地方、单位试验失败了或产生了负面影响,也不会影响全局,而且也能及时修正、弥补和完善。

然后,中央政府根据各地方、单位试点的经验教训进行汇总,将其成熟的经验在全国逐步推广。中央政府在实施过程中予以总结,将其成熟成果适时上升到宪政高度,并在宪政框架内通过法律予以制度化,然后在全国进一步推广。这是政治体制改革成果法制化的必然表现,也是民主政治成熟的标志,从而实现社会平稳转型。

 

五、尚未了结的话题

 

中国民主政治及其现代化进程除了同步考量上述改革路径设计外,还要同步考量如下两个因素及其改革路径设计:(1)加强军队和公安武警改革。一是军队和公安武警反腐要法治化、制度化;二是加大包括法律人才在内的高素质人才充实军队和公安武警系统,从而加快军队和公安武警现代化进程。(2)创造相对稳定和默契的国际环境。在确保国家统一、主权完整等国家核心利益的前提下,需要充分对国际因素加以趋利避害,与我国台湾地区、周边国家、美国及其世界主要国家等国际社会尽可能就民族问题、台湾问题、领土纷争等达成默契,管控分歧,妥善处理好国际关系,以便为我国改革创造良好的国际环境,以确保社会平稳转型。

民主政治及其现代化进程伴随着社会稳定问题,这已经成为广大发展中国家普遍面临的问题。对于中国而言,不仅面临着体制转型摩擦的内在矛盾,而且还面临着民族问题、台湾问题等诸多影响社会稳定的外在负面影响,也正是我国国情考量所在。因此,中国民主政治及其现代化路径设计有着更为复杂的因素。我国千万不能等到实现了城乡、地区一体化发展和市民社会成熟等,再来推行政治体制改革,那是所谓的“渐进式改革”,必将延缓中国现代化进程,甚至丧失发展良机,反过来会阻碍市场经济体制的建立健全和市民社会的成熟。我国也不能推行不顾我国特殊国情基础上的政治体制改革,那是所谓的“激进式改革”,将可能因此发生“颠覆性错误”,如民族分裂、地方诸侯和民粹暴政等社会动荡及其人权灾难。

我国应当消除所谓“激进式改革”和“渐进式改革”的伪命题干扰。政治制度化水平落后于经济发展水平的现状决定了我国必须进一步深化政治体制改革,结合现实国情,吸取原苏联东欧等国家社会转型的经验教训,基于上述民主政治及其现代化路径设计的同步考量,加快社会主义民主政治建设,实现社会平稳转型。

作者:李昌庚,南京晓庄学院教授,南京师范大学法学院研究员,研究方向:经济法、国有财产暨国有企业法、社会转型与社会稳定等。来源:《学习与实践》2009年第4期;人大复印资料《中国政治》2009年第7期全文转载。2013年12月对此文做了修改和补充。

注释请参见:http://www.aisixiang.com/data/29433.html

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