中国公共政策研究

陶然:为中国改革寻求策略共识

作者  陶然

【编者的话】新领导人上台,中国经济进入下行,2014年对中国经济而言并不是普通的一年,中国各领域的改革措施逐渐推出,却有进有退。2013年底,陶然教授曾为FT中文网年度报告撰文阐述《中国改革的顺序及逻辑》,时隔一年,作者基于前文提出的问题推出《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章,希望不仅对中国过去一年的改革系统性,特别是城镇化、户籍、土地、国企等领域的改革逻辑做出梳理判断,同时希望有破有立,将基于实地考察的地方行之有效的经验和经过系统研究的国外经验悉数呈现,防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误,群策群力帮助中国经济实现平稳转型。本文为系列文章之一。


 

对中国经济而言,即将过去的2014年是并不是一个普通的年份。岁末在北京举行的APEC领导人峰会,提出了亚太地区加强全方位基础设施互联互通建设倡议、也勾画了《亚太经合组织推动实现亚太自由贸易区路线图》。与峰会配合的还有亚投行的成立、政府也出台了“一带一路”规划等等。这些进展和举措,都给中国进一步融入全球化、甚至首次作为一个主要推动者加速全球贸易与投资体系自由化,传递出积极的信号。

但与此同时,年底中国经济整体增长速度进一步减缓、不少城市房地产量价齐跌、地方政府、企业债务风险不断累积、银行不良贷款有所增加等负面消息也不断传来。中国公布的官方制造业采购经理人指数(PMI)和汇丰PMI也显示,11月工厂活动持续丧失动能,凸显了在经济遇冷的环境下制造业面临挑战。为了应对中国经济疲软,央行也重新开始了降息,市场还预期12月份或将首次降存款准备金率,未来还可能出台来更多的刺激性措施。

 

对中国当前经济走势的判断:下滑势所难免

 

对于中国当前经济的走势,一个非常确定性的判断,就是除非再次启动大规模刺激政策,未来经济增速的进一步下滑势所难免。房价预期的迅速改变、基础设施与住房建设下滑导致的能源、原材料产业被迫去产能化、出口与房地产行业作为经济增长主要引擎失速、乃至中长期劳动力供给下降、金融与企业、企业之间债权债务链条拉长、多次大、小、微财政信贷刺激后的投资效率降低,都预示未来中国经济持续高速增长的前景堪忧。

特别是经过过去几年的多次宏观调控,包括中央政府在内的各级政府进一步刺激经济的可用资源越来越少,刺激的边际效应也在逐步递减。即使是政府近几年来主推的棚户区改造、保障性住房以及高铁、城市地铁与轻轨建设,因其投资的中长期长期回报率都大都与相应地段或周边地段的土地增值相关,而随着房地产市场下行以及这些建设的规模不断加大,也让人有所担忧。

中国经济增长会确定性地下降背后,仍然存在不确定性,就是我们目前很难去判断增长未来会下滑到什么程度,是滑落到5-7% 的一个可以容忍、但增长质量更高的水平,还是可能会出现糟糕的情况,比如各线城市房地产泡沫崩盘、高杠杆下企业债务链断裂、金融的系统性风险蔓延、甚至爆发经济较大的震荡。

虽然包括决策部门、学术界乃至投资行业在内的很多人相信,中国政府力量超强,调控能力和手段远远超过其他市场经济主导的国家,但中国过高且在日益增加的M2/GDP 比率,严重的房地产、开发区、新城建设泡沫,以及能源、原材料行业国企存在的严重产能过剩,仍然不能不让观察者感到忧虑。毕竟,如果找不到替代性的经济新增长点,经济仍然依靠以各级政府与国企主导的投资拉动,那么掌控资源再多、调控手段再超常的政府,恐怕也只能拖延,而不能阻止经济危机的到来。

换句话说,目前中国还没有出现系统性的金融与经济危机,很可能恰恰是一系列超常的、以政府为主导的经济行为和调控,暂时掩盖了问题的出现,但同时也拖延问题的真正解决。而问题迟迟没有充分暴露,又使政府缺少真正的危机感去推动实质性改革。一旦实质性改革无法真正进行,经济结构调整也没有真正实现,经济甚至仍然按照过去轨道惯性奔跑的时候,就可能最后出现矛盾的总积累和爆发。那种不断用各种宏观政策工具进行调控,放水,但并不进行实体部门改革的模式,可能只会让整体经济运行、包括政府、企业、银行部门日益变得像一个击鼓传花的游戏,不断往经济中注入海量货币,却无法让这些资金转化成为能够切实创造财富,并带来真实回报率的实业部门投资,就只会带来楼市、股市、乃至各类收藏品的泡沫,甚至最后连泡沫也无法继续吹大的时候,就只会不断增加各级政府、企业用持续借贷来支付日益高昂的财务成本。最后可能出现的情况,就是“一般不出事, 出事就是大事”。这显然是政府决策部门和全社会都特别需要警惕的。

 

中国经济:从超常态过渡到新常态需要有效的改革

 

也正是从这个意义上讲,在关键性改革还没有取得突破,整体改革还远没有完成,未来经济、社会发展都存在很强不确定性的情况下,中国经济应该还是走在迈向“新常态”的半路上。

实际上,本世纪初以来狂飙突进、以地方政府公司化运作,竞次式招商引资推动出口、同时依赖房地产泡沫不断吹大为地方政府融资为主要特征的中国经济增长模式,也不是一种经济增长的“常态”,而是一种极度消耗劳动力、资本、资源、能源乃至严重破坏环境、社会和谐乃至政府公信力、但却可以带来短期超高增长的“超常态”增长模式。中国现在要做的,就是通过切实有效的配套改革,逐步实现经济向一个更合意的“新常态”的顺利过渡。

换句话说,中国仍然处于超常态向新常态的过渡期, 而且未来的改革也仍然存在延误、甚至犯错的可能性,是否能够实现向合意“新常态”的平稳过渡,还需要更多的努力,也需要更长的时间去观察。

本届政府的经济政策,以往被归纳为“不刺激、去杠杆和调结构”。其中的关键,还在通过改革来“调结构”。如果通过实体部门的改革和开放,那么中国经济就有可能造就类似于2002-2008年间高增长期像房地产和出口那样的强力引擎,就有可能实现有效的结构调整。

只要改能革打破对实体经济发展的桎梏,政府也可以采取刺激性的财政、货币政策,而经济中过度释放的货币投入就可以投入到能带来真实增长与回报的部门中去。如此带来的经济增长, 甚至可能增加那些过度杠杆化行业的产品需求, 降低其目前相对较高的杠杆率。

新增长点也可以带来政府税收的增加,银行体系风险也会有所降低。

也正是从这个意义上讲,有效的改革不仅不必然牺牲经济增长,而且也最好不要如此。如果没有强劲的增长,就没有足够的财政与金融资源来实现其宏伟的改革计划,也无法继续像2002-2008年间那样通过成立多个资产管理公司来消除金融体系潜在的巨大坏账。

近年来, 政府决策者、学术界以及全社会开始逐步形成以下共识:首先,就是中国从上世纪末到目前逐步形成的经济增长模式,无论是从经济、还是社会、还是生态上都不可持续,必须全面深化改革;其次,现在的改革也不能再像过去那样主要靠“摸着石头过河”,需要中央层面的“顶层设计”,首先要改革全国性的一些经济、社会乃至政治制度安排,同时改革还需要与底层的实践与经验相结合,但又要选择那些实践证明有效、可以推广的底层经验;第三,改革难度进一步加大,容易改的、增量化的改革基本改完了,进一步改革必须要动存量,但存量改革就必须要破除把持存量的利益集团对改革可能制造的阻碍——即现有的总体制度安排,包括土地、户籍、行业垄断、金融、财政体制,塑造并维持了地方政府、实体部门乃至全社会从事经济活动的空间和激励,也造就了当前不可持续的经济增长模式。

这也就决定了目前中国的改革必须从破除现有的制度安排做起,这需要巨大的决心和勇气。这样才能够给地方政府、实体部门和全社会传递正确的信号和激励,最后实现中国经济的刮骨疗伤与凤凰涅槃。

 

如何评估十八届三中全会后的经济改革

 

2013年11月召开的十八届三中全会,对全面深化改革作出了总体部署。从十八届三中全会至今一年左右的时间,单独二孩、废除劳教、新型城镇化、户籍、纪检、简政放权等领域的改革已经实施或准备推动;司法、财税、文化、土地制度等领域的改革方案正在审议;政府还提出 “国家治理体系和治理能力现代化”,将执政理念从“管理”推向“治理”。

应该说,这届政府在改革上非常努力,各类改革政策的制定和出台也比前几年要快得多。但政府努力改革并不代表改革必然成功,改革政策迅速制定和出台也不代表改革方向选择就一定正确;即使改革的大方向正确,也不能代表达到目标的路线图不存在问题, 更不能代表正确的目标可以在执行中不被偏离。

一年以前,我在FT中文网上发表了题为《中国改革的顺序及逻辑》 的评论文章,提出了“虽然目前中国社会已经初步形成了中国经济、社会乃至政治体制存在多方面的矛盾,因此需要进行系统性改革的共识,但系统性改革并不应该是一个面面俱到、全面同步推进的改革。改革特别要讲究次序,也就是需要通过找到好的改革突破口,让上一个改革有利于后面一系列改革的进行。如果改革的突破口选错,反而可能导致更糟糕的结果。”

该文特别指出:“在当前情况下,中国政府在财政与金融体制改革方面不应该无所作为,但仍需特别谨慎,防止采取过大动作,引发过大财政收支缺口与系统性的金融风险。”

现在看来,对于中国而言,推动全面财政与金融体制改革的最好时机,其实应该在2008年国际金融危机发生之前、也就是经济增长非常强劲的时候。那时候无论是降低整体税负、优化税收结构,还是推动利率市场化改革,都有更多的余地,这是因为当时政府部门和整体经济承受系统性改革的能力都较强, 而且如果当时就实质性推动了财政、金融体制改革,2008年国际金融危机之后地府政府和央企也就难以获得那么多的资源去进行大规模的低效率投资,于是过度刺激所带来的系统性风险就会降低。

改革最有利的时机、往往是大家都在过好日子、但需未雨绸缪的时候,但恰恰这也是政府乃至全社会最没有意愿推动改革的时候。

2008年之前没有有效地推动改革,实际上就放大了之后大规模刺激政策的不利影响。也正是因为利率没有充分市场化,政府在2009年出台经济刺激计划后地方政府才可能在工业园区、新城区建设上利用低息贷款大幅投资,结果是地方债务迅速攀升。也正是利率没有充分市场化,很多国有企业、尤其是能源、原材料、交通运输行业等的国企,也才可能在上一轮刺激计划中过度扩大产能,甚至还有部分直接参与到房地产市场投机,结果是国企负债迅速增加。而一旦经济下滑趋势出现, 地方和央企的许多贷款均可能在未来变为坏账。在这种情况下,目前过快地推进利率自由化和可能会提高实际利率,并推动地方政府和国有企业的大批债务显性化为银行的不良贷款,这种情况在过去一年中已经从银行不良贷款增加中逐渐表现出来。

同理,经济下行期推动全面税制改革的空间也非常有限。去年的文章提出“目前中国经济的直接威胁是过度投资和缺乏持续增长的消费需求。税收减免可能有助于减轻企业负担收益,并救活那些在生死线挣扎的企业,但这种措施却不会创造新的持续增长动力。更重要的是,债台高筑的地方政府已无力再减免税收。事实上,许多地方政府正努力从企业中获得更多税收以弥补经济增长放缓和土地出让收入增速下降所带来的损失。与此同时,近年来中央政府财政支出增长也已超过收入增速,并且考虑到未来经济增长放缓的前景,未来政府支出、尤其是社会保障支出的增速不会下降。因此,减税空间是非常有限的。”

实际上,减税的空间有限, 但加税难度更大,无论是新增房产税还是提高资源税税率的改革, 都会因被征税物业、资源产品的价格低迷而难以出台。 比如,今年被吵得很热的房地产税, 随着2014年全国《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》的推出而日益成为可能, 甚至有传闻房地产税将在2016年前实现加快立法,在2017年全面实施。 但正如去年笔者所指出的,在地方政府给当地百姓提供基本公共服务激励仍然不足、房地产市场下行的情况下, 房地产税短期根本不应该成为一个可行的政策选择。这是因为“房产税要全面开征,需要很多条件,尤其是在当前地方政府无法为城市居民提供充分公共安全、基本教育等公共服务,导致绝大部分城市购房居民不得不支付高额物业费雇佣保安保障小区安全,而同时城市房价又畸高的情况下,全面开征房产税并作为地方政府替代性税收来源,在短期是难以实现的”

现在看来, 只对第二套及以上住房征收房产税,不仅难以筹措足够资金来替代土地出让金,而且实施上也会面临很大困难:比如强行推动对二套以上住房征税,也可能催生很多三四线城市本已脆弱的房产市场预期发生改变,甚至导致房产抛售、直接影响房地产业发展以及地方政府土地出让金, 结果可能是收到的钱还不如损失的钱。 总体来看, 房地产税的征收有一定的经济、社会乃至政治条件, 目前中国这些条件都不太具备, 所以短期内我认为不是一个可行的、合适的政策选择。

又到岁末,对2014年中国的改革进行反思、乃至做出一个整体的评估,我认为非常必要。

 

目前中国经济处于下行期,经济改革的空间应该在哪里?

 

去年的文章提出,“政府目前最应该果断推动的,恰恰应该是那些难度较大的实体部门改革,包括逐步解除对垄断性服务业和部分高端制造业的行业进入管制,逐步放松对城市郊区土地开发利用的管制规定,在拉动增长的同时,甚至之后,逐步创造金融与财政体制改革的条件,最后才能够真正实现让市场在资源配置中的‘决定性’作用的目标。”

考虑到今年改革的进展和经济形势的最新发展,我的一个总体性判断是:虽然经过很大的努力,经济改革在局部领域取得了一些进展,但到目前为止,已经采取的主要改革措施、以及为未来将要推动的关键改革所进行的准备,仍然严重滞后于中国经济、社会转型的需要、严重滞后于经济加速下滑、因此需要迅速寻求改革突破口来拉动增长、并恢复全社会对改革信心的需要。如果不建立更完善的改革方案出台机制、并采取更有力的措施去推动正确改革政策的切实执行,中国经济乃至社会未来几年出现系统性风险的可能性将显著加大。

总体来看,两个特别有助于拉动短期经济增长、且中长期也有助于实现中国经济顺利转型的关键领域,即建立新型城镇化模式的相关户籍、土地改革领域,和垄断性国有企业改革领域,过去一年来缺乏实质意义的突破。

以户籍和土地制度改革为例,本系列的第二篇文章将指出,目前的户籍改革措施仍然存在诸多可以商榷的地方。

首先是对特大、超大城市人口规模是否应该控制,以及能否最后控制住的问题,本来学术界乃至政府部门就一直存在巨大争议。而无论是我国改革开放以来的实践,还是国际城市发展的主要经验,都清楚表明这样的控制难度很大,而强行控制带来的经济、社会成本也非常之高。

其次,至今为止户籍改革主导和实施主体的问题仍没有得到有效地解决。虽然中央提出要推进户籍改革,但改革主动权基本还是在地方,主要是市、县一级的地方政府, 而他们恰恰最缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务的积极性。既然打破户籍藩篱是中央的责任,中央政府就不能回避这个责任,更不应该去推广很多地方已经采取的、对外来人口歧视性的“积分入户”制度。

最后,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中“三个一亿人”计划也值得进一步的讨论,特别是通过“实施户籍改革方案,使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇”,同时“引导约一亿人在中西部地区实现就近城镇化”的思路。按照目前规划的改革进度,到2020年我们估计都很难解决既有城市流动人口存量中大部分人的户籍与公共服务问题,更不用说未来每年新进入城市的上千万流动人口。此外,无论从就业创造能力、还是公共服务提供能力看,很多内地中小城市的发展前景堪忧。尤其考虑到2009年之后,中、西部不少城市开始大规模推动工业化与城镇化建设,但招商引资效果并不太理想,而且不少地方还因此背上了巨额债务,未来一些还可能变成“鬼城”。因此,要引导一亿人在中、西部地区实现就地城镇化,前景难以乐观。

与户籍改革配套的城市建设用地制度改革领域,我也将提出,2014年中,与新型城镇化建设最相关的已经或即将出台的改革,是农村集体建设用地入市改革和对现有城市存量建设用地结构调整与集约利用改革。虽然相对于既有政策对集体建设用地入市的限制,和城市存量土地,尤其是工业、仓储用地低效率、浪费性使用的现实,这两个改革都比以前有所进步,但这些措施仍旧无助于扭转目前不可持续的“土地城镇化”模式,也无助于加速新型城镇化模式的建立。

之所以如此,是因为这些改革无法逐步扭转目前各城市制造业用地杀价竞争所导致的城市工业用地比例过高的情况、也无法打破地方政府垄断供应而导致的商、住用地比例过低的局面,更难以解决大批农民工入城定居的住房用地问题。

在国有企业改革领域,分析将指出,目前推行的“混合所有制”改革, 其实存在着一些对经济学中“混合所有制”这个概念的误用。更重要的是,随着近几十年来全球的技术进步和制度创新,典型意义上的“混合所有制”在那些曾经盛行的西方发达国家也基本上淡出了历史的舞台。但在中国,“混合所有制”改革却可能成为国企,尤其是行政性垄断的国企不推动实质性改革、反而继续推行垄断的借口。如果改革方向不对,还有可能造成国有资产的进一步流失。

而出现上述改革进展与社会需要存在较大落差的根本原因,是因为中央一再强调的“改革顶层设计”并没有真正实现,也没有建立有效的重大公共政策与改革方案的讨论、辩论机制,来凝聚“有效改革的政策共识”。虽然全社会目前已经基本形成了“必须深化改革”的共识,但目前的决策机制中还缺乏“寻求有效改革策略共识”的机制,不同部门、企业、乃至改革涉及到的社会大众,都是改革的利益相关者,都应该参与如何推动改革的讨论,争取最大的共识,而不能让改革被原来处于优势地位的利益集团所主导。

如果改革没有更多的相对中立的学者,乃至改革所影响的社会大众的更多参与,就可能导致改革的“顶层设计”成为一句空话,改革甚至可能变成了一种充满宏大目标、充满政治正确语言、充满各种辩证式措辞、但具体落实中又很难操作或者相互矛盾、甚至可能被部门利益、集团利益夹带“私货”的“文件式改革”。如果不调整当前改革的思路,逐步建立一个更有参与性、竞争性的决策机制,实现对各种备择改革方案,包括改革顺序与配套方式有效的筛选,那么改革就很可能裹足不前,或者方向错误。

未来的几个系列文章中,我将考察新型城镇化制度建设、农业与农村现代化、垄断性国有企业改革、财政、金融体制等几个关键领域在2014年中的改革进展,对这些改革已经或可能出现的误区提出明确的意见,并对未来改革的空间与可行抉择提出一些个人的建议。最后,我将会结合当前中国经济面临的严峻现实,以及国内外经济改革的相关经验教训,讨论如何推动有效改革的方法论问题。

应该说,中国的国家规模非常庞大、经济、社会、环境、政治问题不仅相当复杂,而且也相互交织。也正因为如此,没有任何人可以宣称掌握对这个体系的大部分真理。所以,我所做的分析和提出意见、建议必然是一孔之见。但即使一些看法未必正确,作为学者还是有必要提出来供学术界、相关政府决策者、乃至全社会展开有意义的讨论和辩论。只有群策群力,不断反思,才有可能防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误,才有助于最终实现中国经济的平稳转型。

 

——《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章之一

 

中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长 陶然 为英国《金融时报》中文网撰稿

 

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