中国公共政策研究

贾西津:政府购买公共服务的国际经验

作者 

      政府购买公共服务,是将公共财政支出范围内的公共服务“外包”给社会主体,以契约形式来完成服务提供。这种政府“合同”、“外包”公共服务的方式,在国际上大规模兴起于20世纪80年代后,目前已经开展得较为普遍。对于我国即将大力推行的公共服务购买,应当了解这种机制的目的、方式、限度和可能出现的问题。


      第一,为什么会出现公共服务购买?公共服务购买是在福利国家危机尤其财政危机的背景下发生的,是作为应对危机而展开的一种政府改革策略。最早在1761年的美国就有了《联邦采购法》,而将政府采购制度覆盖到公共服务却不过三四十年的历史。

政府购买公共服务的目的是引入市场及社会机制,通过两个优势改善公共财政的服务绩效:效率、专业化。

第二,政府怎么购买公共服务?大多数公共服务都可以购买,其中弱势群体福利更是国际社会普遍集中的领域,而非营利性的社会组织成为社会福利的重要提供者。如在英国,公共服务购买项目覆盖儿童福利、青年帮助、流浪救助、老兵服务、戒毒、犯罪预防、贫困社区、交通、健康服务等多领域;阿尔巴尼亚的社会组织服务则集中在与儿童、妇女、青年相关的项目上。

与历史悠久的货物或工程的政府采购相比,向社会组织购买公共服务要复杂得多,主要由于两方面原因:一是公共服务缺乏市场指标,难以度量;二是社会组织的服务个性化强,服务效果难以统一评测。在这种情况下,法律制度框架设计就显得更加重要。

几乎所有开展购买公共服务的国家都有国家层面上的相关立法,由于公共服务的提供主体是地方政府,绝大多数国家还有相关的地方立法。国家与地方政策的关系各国不同,如1998年时任英国首相布莱尔签署的《政府与志愿及社区部门关系协定》(以下简称《关系协定》)是作为全国政策推行,地方政府随后依该原则制定地方《关系协定》;而美国各州的立法情况非常多样,同时联邦的采购政策办公室设在预算管理办公室之内。

公开竞标是购买流程的惯例。有些国家有强制性招标要求,如英国政府1990年的《公共医疗和社区关怀法》明确规定,中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。不过在加拿大,正式招投标并非最主要的方式,政府也经常采用直接向社会组织提供项目的方法。

结果监管还是过程控制,是两种有张力的思路。前者给予社会组织充分自主性,最有利于其优势的发挥;后者使得政府对服务过程有所把握,但可能会以成本提高及官僚化为代价。例如,美国北卡罗来纳州的政府合同就直接依据结果给付;而佛罗里达州的政府合同除结果目标外包含了更多的特定运行指标。

第三,政府购买解决和不能解决什么?政府购买主要解决的是公共财政的效率,但国际上对购买的副作用已有反思。购买本身并不能解决腐败问题,合同监管甚至比对政府的监管更为困难,如何防止公共资源滥用是一个重要课题;同时,如果财政资源主导性过强,会导致社会组织官僚化、行政依附,削弱其宗旨引领和社会部门活力。

最后应注意到,在最早掀起购买改革的发达国家,它还伴随着政府权力向社区及地方转移的趋势,如英、美、加拿大、新西兰。而其后引入的发展中及转型国家经验有所不同。如有的国家的社会组织作用非常有限,其购买与通常的地方政府主导情况相反,是国家行为,地方政府反而没有外包服务;另外,在一些习惯于政府主导的社会,发展基于合同的、供方市场的方式之困难,虽然预算法案规定了购买服务,地方政府并未在理念上接受新的责权模式、并怀疑社会组织能力,而社会组织也宁愿传统拨款方式,其购买效果不尽如人意。这说明发展政府购买公共服务,不仅是建立合同形式的问题,深层体现的是政府的职能定位、权力边界,以及政府与社会之间的关系。

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