中国公共政策研究

易鹏:户籍制度改革背后是公共服务均等化

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      此文系新浪新观察对易鹏的独家专访

12月3日召开的中共中央政治局会议上,中央提出要走新型城镇化道路,出台实施国家新型城镇化规划。备受关注的城镇化规划几经更名,起初名为《全国促进城镇化健康发展规划》,后改为《全国城镇化发展规划》,最后定名为《国家新型城镇化规划》。

新型城镇化规划将会新在何处?如何体现“以人口为核心”的原则?怎样推动户籍制度改革,让农民进入城市并融入城市?新浪新观察独家专访国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏。


“新型城镇化规划”将新在何处

国家的新型城镇化规划目前还没有正式公布,只是政治局会议提出来要制定和加快新型城镇化规划,如果颁布肯定要由国务院来颁布。

第一,新型城镇化规划肯定要体现十八届三中全会的一些精神,比如说,人的城镇化要更加凸显,城镇化的目的不是修楼盖房子,而是要促进城乡差距缩小,促进农民工市民化,加速基本公共服务智能化。

第二,新型城镇化要集约发展而不是粗放型的发展,要改变以前土地城镇化高过人的城镇化的现状,也要改变当前对各种发展方式不如靠要资源促动的局面,要使用创新发展。

第三,要做低碳绿色节能的发展,要体现城市让生活更美好,而不能是城市让生活更糟糕,如果每个城市都像现在的雾霾中国一样,那城镇化就没有太大意义了,中国的城镇化是要天更蓝水更绿,要实现低碳绿色节能生态的发展。

第四,城镇化要注意合理布局,对一些有特色的小城镇也要有发展的空间,要因地制宜,不能搞一刀切,每个地方情况都千差万别,不要搞大一统的城镇化思路,鼓励各个地方寻找适合它的城镇化道路。

第五,体现在中央的财权和事权的匹配,要减少地方财政对土地的依赖,不能简单的依靠道德的考核,而是要通过制度的改变。中央政府要上收一些事权,比如建立社会保障体系,有利于均衡公共服务,也有利于解决地方政府对土地财政的依赖,从而推动集约型发展的实现。

第六,要鼓励金融参与到城镇化里来,城镇化需要金融支持,怎么建立符合中国新型城镇化的融资体系,其中也要有所体现。

第七,要体现市场做为决定性作用的概念,新型城镇化要体现市场主导政府引导的格局,而不能由政府做主导地位。

 

农村土地流转改革只能稳步推进

 

农村土地流转改革在意料之中,因为土地和城镇化问题太敏感,不可能产生一种激进的方式来做,所以也不能立马达到外界认为的激进方式去做,一定是稳健、逐步试点的推进方式,这样也回应了社会的一些呼吁,往前走了一小步。

这里的涉及面很广,如果不加“稳健”“试点”,不按照用途管制和规划为前提而进行大面积的土地流转容易形成新一轮的土地粗放使用,也可能会给当前的金融系统、地方债务产生巨大冲击,毕竟我们地方土地财政还是重要的支撑点,债务也靠地方财政土地做抵押,如果没有地方财政做支撑点,那很多债务风险会体现出来,有可能导致金融系统的风险和别的行业风险爆发出来。这时采取稳健的方式方法,我认为考虑了对社会风险成本的控制能力,避免出现大的风险。

我认为目前有比较可行的一种办法,第一,不可能一下子搞土地私有化,否则会冲击到意识形态;第二,也不可能一下子把土地没有任何节制地进行流转,否则会造成风险;第三,要增加农民的收入,要增加财政的收入,农民不在土地上做点文章,哪里会有收入?

其次,农民土地流转能够规模经营,集约使用土地就可能成为现实。不流转,前面城镇化搞了多年,农村土地4万平方公里,而且农村农民减少了,但农村的宅基地大概有15、16万平方公里,土地没有实现集约。人进入城市以后,应该减少在农村的土地。当然这也是因为我们城市采取二元制的方式,农民进入城市没有享受到公共服务均等化,农民“半市民”化,或者“伪市民”化,所以家里的一亩三分地要留着,而人长期在城里,农村的地也拿着,占用大量的农村耕地或者城农村的建设用地。

总的来说要探索出一条路,既实现平稳性的同时又能够实现节约使用土地,也不扩大社会动荡,提高农民收入。所以要找到度,而找到这个度,第一个方式是试点,通过试点发现一些问题而解决;第二个是稳步推进,而不是以激进的方式来推。

 

户籍制度改革背后是公共服务均等化

 

第一,农民工市民化是要推进以人口为核心的城镇化,也就破解以前半城镇化。农民进了城却融入不了城,养老、医疗、教育、公共服务并没有到位,要把这个问题破解,破解这个问题意味着肯定要城镇化,要推动户籍制度改革。户籍制度改革背后是公共服务均等化,公共服务均等化享受共同待遇。

在这种情况下要考虑城镇化里推进公平公正的逻辑思维,使农民工不再是一个二等公民。推户籍制度改革要考虑节奏:一个是特大城市(如北京、上海)承载力度有限,在现阶段不太想让你进入这个城市,所以用了严格的手段。要放开小城市户籍,直接到城市,基本都能落进来。在中等城市,合理规模控制。但这有一个问题,小城市没什么产业,公共服务水平也不高,他进后意义也不大,在这个情况下还不如退出来。

很多人向往特大城市的户口。面对这个问题怎么解决?一是在全国推进基本公共服务,包括大中小城市,包括农民,不管怎么样要推进基本公共服务。二是推进公共服务要控制有特大城市更高的公共服务支持,更高以后大家会往这个城市来。总体而言,中国老百姓的公共服务有差别,但差别不能太大。三是吸引人,从特大城市向中小城市走,但中小城市要培育产业,培育交通基础设施能力,如此才能承载人口,才能使很多人在中小城市里也能和特大城市一样,但不那么大,现在中国特大城市过大,所以要给特大城市减负,给中小城市增加承载能力,如此才能使户籍逐步推进,最关键的是实现全面的基本公共服务均等化。

 

促进公共服务均等化也要量力而行

 

第一,要推进公平,让更多的人享受到基本公共服务均等化,尤其要把已经进入到城市的农民工能够增强他们的市民化,不能把他们弄成二等公民。

第二,要量力而行,中国不能搞高福利的公共服务水平,只能满足基本的,不能让每个人都享受上流医院这种医疗水平,这种高福利这不切合国情。

第三,要发挥市场力量,在公共服务角度上来讲,有些是可以市场来承担作用的,政府、企业和个人都要承担一部分公共服务的成本。

第四,要顺应十八届三中全会的思路,重视混合经济所有制的地位,对有些国有企业通过股权出让等方式来筹集资金,来完善社会保障体系的资金筹齐。

降低农民进城的门槛,引导新进农民和城市的融合

第一,十八届三中全会有一个提得非常好,“市场起决定性作用”,农民要进入城市,首先要就业,所以就要有产业,市场作为决定作用,一定会激活市场活力,从而使农民能够不停地、不断地就业,有就业他们才能融入到城市,没有就业就会成为流民。所以我认为政府第一点要做的是让“市场发挥决定性作用”到位,也就是城镇化中必须市场主导,政府引导。

第二,政府引导要适当地实现产权一体化的规划,建立混合社区,不能让大家从通州跑到中关村上班,再从中关村跑到通州睡觉,要不把新浪搬到通州,要不在新浪旁边多建一些住宅,使得大家没有必要在路上来回跑,所以政权一体化政府要引导。

第三,政府要引导新进的农民和城市的融合。

第四,尽量降低农民进城的门槛,对于一些低收入的农民,要有保障房建设的跟上,因为农民进入城市最大的门槛是买房、租房。

而这次全会提出的“提高城市承载能力”,“以人口为核心的城镇化”都很好。城市的承载能力一是要有产业的承载能力,二是基础设施要有承载能力,三是承载能力表现为城市让生活更美好,所以城市要有绿地、公共设施、体育设施,有了这些东西后,城市承载力才全面。

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