中国公共政策研究

半月谈:中国黑户群体生存状态调查

作者  记者 秦亚洲 张宸

    编者按 户口簿,只是几张轻薄的纸,却构成了许多中国人生活中的难以承受之重。对于一个特殊的群体“黑户”而言,那几乎就是一座难以逾越的大山,一种尽管普通却无法抵达的生活。

第六次人口普查发现,全国有1300余万人没有户口,他们被社会俗称为“黑户”。他们中大多数是计划外生育子女,也有部分属于弃婴、收养或领养子女,还有部分则是因为户籍办理程序的繁琐或基层部门不作为而被迫成为无户籍人员。因为没有户口,他们大多没有社会保障,没有正常的工作、学习机会,甚至连出门旅行、住宿也寸步难行。

长期生活在社会管理的视野之外,“黑户”群体的生存状态令人担忧。最近,半月谈组织的“黑户”专题调研小分队分赴北京、上海、湖北、安徽、山东、江西等地采访发现,不仅“黑户”本身缺乏权利保障,更值得关注的是,随着时间的推移和社会流动加速,被社会遗忘的“黑户”逐渐有了下一代,这些被称为“黑二代”的孩童将越来越游离于社会之外,他们的命运及对社会的影响将无法想象。事实上,在不为人知的社会角落,“黑户”问题已造成许多令人心酸的人间悲剧。

一个显而易见的事实是,许多“黑户”本身是无辜的,比如大量的计划外生育子女,他们来到世界上的时候,和其他合法生育的孩童一样圣洁无瑕。他们当然不应该接受“不给上户口”这样严重的惩罚,更不应因此而背上影响一生的沉重包袱。违法生育的惩罚,不应由他们承担,而赋予他们户口等法定公民权利,则是社会公平正义的应有体现,这与坚持计划生育基本国策、让违法者付出代价并不矛盾。

令人欣慰的是,党的十八届三中全会决定提出,要创新人口管理,加快户籍制度改革。近期,部分地方实行新生儿户籍办理新政,将户籍办理与“超生罚款”的征收脱钩,为保障“黑户”平等的公民权开了先河。这些举措能否撬动更大尺度的户籍管理改革,让千万“黑户”人群开启光明之门,重返正常生活?如何创新社会管理,更好地贯彻计划生育基本国策,避免再次产生“黑户”问题?半月谈“黑户”专题调研小分队进行了深入调查。


游离在社会之外的“影子”

 

歧视与生俱来,一纸户口卡住求学求职路

 

每个“黑户”的经历,虽然都差别迥异,但几乎每个人的背后都有一段令人心酸的故事。

已经出嫁到江苏的安徽霍邱县人曾蕊(化名),一直到2013年国庆节,才有了自己的户口,此前的20多年的时间,她一直都是“黑户”。起初,是因为家里没钱交不起计生罚款,她的父亲曾繁华不敢去派出所登记户口。后来长大了,她因没有户口处处碰壁,尤其是外出打工,很少有企业愿意接纳没有户口、身份证的员工,找工作很困难。

为了解决这个问题,曾繁华跑了很多次村里、镇里、派出所,却一直被以各种理由耽搁了下来。去年他按照村干部要求缴纳了3000元罚款,才把女儿的户口办了下来。

在半月谈记者调查走访的“黑户”群体中,大部分属于计划外生育子女,也有部分属于弃婴、收养或领养子女等。因此,“黑户”中的儿童无疑占主要部分。安徽省灵璧县的小女孩妮妮(化名)就是其中的一个。

“眼看着孩子一天天长大,一直都没有户口,经常愁得夜里睡不着觉。只要能帮俺闺女上户口,咋说都行。”灵璧县马庄村村民王书银说,今年女儿妮妮7岁了,在村里上小学一年级,因为没户口,不能像其他学生一样办理学籍,以后孩子成长求学将是个迈不过去的坎。

当地政府向记者表明,按计划生育相关规定,王书银的妻子张小兰属智障人员,且不是当地人,无法说清本人籍贯,至今没能办理户口和身份证,所以王书银夫妇无法申领结婚证,两人都不符合再生育条件。妮妮属引产活产婴儿,所以没有婴儿出生医学证明。目前,尽管当地政府已经责成大庙乡派出所就妮妮入户事宜请示相关部门予以解决,但前景依然渺茫。

记者在调查采访中发现,像妮妮这样从一出生就是新一代“黑户”的儿童不在少数,他们因父母一辈是“黑户”等“历史原因”,延续成为“黑二代”。这类群体在户籍问题的解决上更为复杂。

安徽合肥市蜀山区人口计生局城市流动人口科科长程平说,“黑户”孩子普遍比较自卑,他们会在内心把自己和其他有户口、有学籍的孩子进行比较,觉得自己是另类、不合群的,教育、医疗等社会保障方面的差别也很明显,这些差别会日复一日地加深孩子的自卑心理,影响孩子的性格。

“家里来了人,这些孩子都不敢抬头看,看着让人觉得很可怜、很心酸。”程平说,孩子本身是没有犯错的,可他们一来到这个世界上,就受到了不公平的待遇,很让人伤心。

 

“黑户”婴童被卖被送,违法乱象频发

 

去年10月,一对上海小夫妻将超生二胎“送”给QQ群里认识的网民,引发舆论哗然。虽然几经周折孩子又回到父母身边,但孩子的身份问题至今无法解决。

半月谈记者调查发现,网络送婴、卖婴的事件并非个案,往往都是未缴纳罚款的超生儿,还有非婚生育或早婚早育未办证的孩子。追究当事人送婴、卖婴行为的动机,无法上户口是重要因素之一。

记者调查了解到,受传统和道德观念影响,非婚生育而产生的“黑户”孩童,往往在成长中要承受巨大的社会压力,被边缘化的倾向日渐加剧。顾虑到“黑户”问题,加之生存境遇不佳、法律意识淡薄,近年来,不断有未婚母亲虐待、杀害亲生儿女的事件发生。

如今,随着社会开放度提高,未婚母亲的比例呈现上升趋势。“如何给孩子上户口”,是未婚母亲们网络在线交流的主要话题。一些未婚母亲的选择令人不寒而栗:有的因无法给孩子合法的身份和美好的未来,抱着侥幸心理把孩子送养出去;有些迫于恐惧、歧视等压力而将孩子抛弃;更有极端的,则不惜将自己的孩子“扼杀在摇篮里”。

 

“如果我死了,可能没有人知道我姓甚名谁”

 

湖北省襄阳市樊城区牛首镇新集村二组的孙慧慧,今年31岁,至今仍没有属于自己的户口。她说:“现在如果我死了,可能没有人知道我姓甚名谁!”

1983年出生的孙慧慧几乎是一个“弃儿”。4岁时生母病逝后,她被多次送给亲戚或外人寄养,过着寄人篱下的生活。她说,收养的家庭不给自己上户口,是为了避免给继母生的小孩带来超生罚款。因为“黑户”的身份,她就像一个可以随意转让的“物品”,在16岁前先后被“转让”了近10次。

16岁那年,最后的收养人逼她出嫁到外地,草草成婚后她开始过上为人妻的生活。但这样的生活并不幸福,她不仅要经常忍受丈夫的家暴,还被迫跟随躲债的丈夫逃到远离家乡的新疆生活。她说,长大后本想出去打工,但没有身份证,自己只能任人摆布;结婚后也多次想逃离这个家庭,但没有身份证根本出不了门,只好忍气吞声委屈将就。

2004年,在新疆生活4年后,丈夫答应给她办户口。满心欢喜的孙慧慧拿到户口时却傻了眼,户口本上写的根本不是她的真名,而是丈夫舅妈杨景会的名字和信息;随户口一起的身份证上,除了照片是自己的,其他信息都与自己无关。

2010年,再也无法忍受没有自己真实户口的孙慧慧逃离新疆的家庭,凭着那张假身份证,一路打工赚钱回到了老家襄阳。她说:“影子般的生活并没有结束。”当年,她向老家牛首镇派出所提出补录户口的申请,但没有审批下来。派出所民警崔卫珍解释,先要把手中的身份证弄清楚,如果之前的户口本有问题,是违规办理的,要先销掉;如果是冒充别人的,就要把照片从系统中换下来。

今年,樊城区再次启动户口补录程序,5月18日,牛首镇派出所发函到新疆麦盖提县请求协助调查其户口问题。崔卫珍说,如果对方证明之前的户口有问题,发个函过来,我们就可以重新办理;如果是冒用别人的信息,对方公安部门进行处罚后,并到户籍系统中把她的照片换下来,这样就不会造成重户口。于是,孙慧慧又开始了新一轮等待。(记者 程士华 袁志国 司鸶 俞菀 周蕊 吴书光 高皓亮 吴锺昊)

 

“黑户”背后的社会管理之弊

 

半月谈记者调研发现,在人口流动日益加速的现代社会,主要因违法生育而形成的庞大“黑户”群体已经产生了跨区域的影响,这些影响随着代际传递而逐步加深,成为社会管理中的盲区和难点。而户籍管理与计生管理“搭车”,则是“黑户”问题长期难以解决的最大根源。

 

“黑户”问题已构成社会管理的严峻挑战

 

“我们查户口的时候,他们往往会以各种理由回避。”从事计生工作15年的安徽省合肥市蜀山区人口计生局城市流动人口科科长程平说,“黑户”人群对计生、公安等部门查户口的情况非常敏感,他们一般都不会主动承认自己是没有户口的,而是会以“忘记带了”、“过两天找给你”、“现在忙不方便”等各种理由回避。如果查的次数多了,他们可能就会干脆搬家换一个地方租房,这样就完全消失不见了。“黑户”的存在,给城市流动人口管理带来极大的挑战。除非“黑户”人群的原所在地计生部门发函,否则城市计生部门很难掌握“黑户”人群的信息和动态。

户籍制度的一大功能是掌握准确的人口信息,为宏观决策提供参考。中国人民大学社会与人口学院教授陆益龙、北京隆安(济南)律师事务所律师周雷等专家认为,人口底数不清,不仅影响高层决策,也会给经济社会发展带来不利影响。山东省多位基层民警表示,一般情况下,民警对辖区内的“黑户”有一定的掌控,一旦这些人离开所属辖区,其他地区和部门无法确定“黑户”的准确身份,将面临不能及时应对的管理困惑,潜藏巨大治安隐患。

湖北襄阳市卫计委的一名科长认为,“黑户”群体的大量存在是一个很严重的社会问题,但国家层面仍没有哪个部门去认真地研究解决这个问题。“黑户”长期享受不到公民的基本权利和待遇,这无异于把他们推向了社会的对立面。

“‘黑户’是不折不扣的弱势群体。”陆益龙说,现实中的“黑户”多数来自违反计划生育政策出生的人口,而包括受教育权在内的各项公民基本权利、福利待遇实际上都是以户籍为前提的。由于户口与权益密切相关,“黑户”在社会资源的获取方面就处在最底层,这无疑会进一步加剧社会分化和社会不公。近年来,社会上发生多起“黑户”孩子因无学籍参加考试、不能继续读书而导致的悲剧,甚至有的孩子选择跳楼自杀。这些都为治理“黑户”问题敲响了警钟。

长期从事青少年维权工作的北京青少年法律援助中心律师赵辉认为,“黑户”中的孩子是无辜的受害者。“孩子的受教育也是不可逆的过程,政府应先解决这些孩子的户口问题。”

 

户籍与计生“搭车捆绑”是解决“黑户”问题最大障碍

 

半月谈记者调研了解到,总体上,“黑户”的存在有其特定的历史背景,具体原因也多种多样。上海市公安局人口管理办公室副主任张展宇介绍,在过去的一段历史时期,我国户籍管理制度并不是很严格和规范,户口在社会活动中的重要性没有充分彰显,管理部门也没有充分开展相关宣传工作,致使部分群众对户籍问题不重视,只有在急用时才“病急乱投医”,结果导致户籍缺失。

复旦大学社政学院教授任远说,有的人为了规避高额社会抚养费(俗称“超生罚款”),故意隐藏子女以换取再生育条件。此外,由于落户程序繁琐,一些群众对办理入户登记望而却步。依靠社区、居委会、派出所等单薄人力,挨家挨户上门询问登记,也可能存在人口统计方面的疏漏、错误或更新不及时等状况。

然而,在基层管理实践中,户籍管理与计生政策“搭车捆绑”,是造成“黑户”问题的最大根源,也是当前解决“黑户”问题、理顺人口管理体制的最主要障碍。湖北省襄阳市卫计委的一名基层干部介绍,缴纳社会抚养费与户口挂钩并没有法规政策上的明文规定,在实际工作中,对不缴纳社会抚养费的违法生育人员,计生部门可向法院申请强制执行,但效果不理想。所以,很多地方将两者挂钩成了一个惯例,这客观上把一些超生孩子推进了“黑户”群体。

“每年上级公安机关都给我们派出所下发通知,禁止派出所登记户籍时要求提供计生证明的做法,但几乎都没有生效过。”安徽省一名基层公安干警透露,屡禁不止的原因主要有两方面:一是因为计生部门能给予基层公安机关很多实实在在的经济上的好处,比如帮助派出所民警改善办公环境、装空调、超生罚款按照一定比例返还给派出所等。二是因为计生工作属于一票否决制,地方党委政府担心计生工作没有强制抓手,不容易完成,就默许计生、公安两个部门加强沟通协作,对这种做法不批评也不表扬,因此两部门之间自然就形成了“默契”。

“用户口来控制生育,是造成‘黑户’的重要原因之一。”陆益龙等专家指出,户籍制度的本义是居住地登记制度,作为一种社会管理手段,在任何时候、任何国家都有其存在的必要。然而,现实中我国户籍管理由于功能区分模糊,基层有关部门将其作为与计划生育相捆绑的惩戒措施,有违户籍制度本义。

值得关注的是,今年2月,山东省实行了新生儿户籍办理新政,提出决不允许造成“黑人”、“黑户”;4月1日,江西省南昌市执行新生婴儿凭《出生医学证明》办理落户的新政,这些举措引起巨大轰动,一些“黑户”家庭甚至发起了“我要去南昌”的政策建议活动。

“计生和公安之间配合执法是特殊历史时期下形成的‘程序’,这种方式实施之初,在社会治理尤其是落实人口政策方面,有一定的现实意义。但随着时代发展,老一套的土政策已经有违社会法治进程。一些地方果断将新生儿户口登记与征收社会抚养费拆分,是户籍制度改革的一大进步。”中国行政法学会理事、复旦大学法学院教授朱淑娣认为,新举措体现了“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”的现代国家治理理念,为妥善解决“黑户”问题带来了曙光。(记者 程士华 袁志国 司鸶 俞菀 周蕊 吴书光 高皓亮 吴锺昊)

 

终结“黑户”历史当依靠法治思维

 

1300多万“黑户”浮出水面,成为数十年来中国人口政策和社会治理实践中不容忽视的“问题人群”。追寻其历史背景,各级政府在贯彻落实计划生育基本国策的过程中,在人口数量控制领域取得了卓越成就,但一些制度设计的漏洞和不规范的基层执法也积聚了难以面对却无法回避的社会矛盾。终结“黑户”历史,不仅需要摆脱“人治”惯性,更要加强人文关怀,依靠法治思维。

 

将户口登记与计生政策捆绑并不合法

 

专家指出,人口与计划生育法第41条规定,对违反该法生育子女的公民予以征收社会抚养费的处罚。但该法并未对公民违法生育的子女规定不上户口、不予以入学的处罚内容。根据国籍法和户口登记条例,父母双方或一方为中国公民,本人出生在中国,具有中国国籍。户口登记机关应该对出生的中国公民予以登记,无附加条件。1988年,原国家计生委、公安部也联合下文,禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。

然而,计划生育政策和户籍管理在执行环节中却被人为绑定,产生了诸多扭曲的社会现象。北京大学人口研究所教授穆光宗说:“大量‘黑户’的产生源自地方政府部门将推行计划生育政策与户籍强行绑定。这种方式排斥和限制一些已经出生的人进入社会,是极其危险的。让一个孩子从刚出生就隔绝在整个社会组织之外,无异是对一个人最大的惩罚。”

几十年来,民间对取消绑定户口与计生的呼声不绝于耳。2013年12月,北京律师黄溢智等人联名向国家有关部门发去建议信,要求消除计生与户籍捆绑,并对户口登记管理规范性文件进行全面审查。信中写道:当前,一些部门以规范性文件形式,为户籍注册设定障碍,强化部门利益,超越权限规定限制公民基本自由权利,破坏了法制统一。

复旦大学法学院教授朱淑娣指出,我国尚无国家层面统一的行政程序法法典,是出现户口登记与征收超生罚款相“捆绑”现象的重要原因。法治的发展有一个渐进的过程,完全确立行政法律所设定的秩序,需要相应的社会政治、经济、文化等诸多方面的共同努力。

此外,以往一些地方对“黑户”问题的一次性解决办法并不可取。国家历次人口普查,都能发现大量的“黑户”,这在证明计生政策在局部地区失灵的同时,也为“黑户”提供了一次性解决的机会——向基层计生或公安部门缴纳相应罚款后就可拥有户籍。这种惯用方法在某种程度上动摇了计划生育政策的严肃性,使违反政策的人产生了一定的心理预期,即“孩子现在没有户口,将来肯定会有户口,机会就在下一次全国人口普查时”。

这意味着,在国家人口普查的间隔期内,千万计的孩子必须度过一段“黑暗的生活”,政府也无法对这些人进行有效管理。显然,所谓“一次性”的临时解决办法既无助于消除“黑户”问题,也无助于计划生育国策的执行,应该从改革和法治建设中去寻求更为长远的解决之道。

 

深化户籍制度改革,为千万“黑户”开启光明之门

 

党的十八届三中全会决定指出,要创新人口管理,加快户籍制度改革。今年2月中旬,山东公安机关发出《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》指出,出生登记是公民参与社会活动、行使法律赋予各项权利的前提和基础。报户口绝不允许随意设立任何前置程序和附加条件,绝不允许推诿扯皮、久拖不决甚至拒绝受理,绝不允许造成“黑人”、“黑户”。

自4月1日起,江西省南昌市开始执行落户新规:计划外生育婴儿办理户口不再需要携带准生证和社会抚养费的缴费证明,凭《出生医学证明》、父母婚姻证件和户口簿即可办理落户,成为继山东等地之后,又一个将新生婴儿落户与征收社会抚养费“脱钩”的城市。新规实施一个多月来,当地上户口的婴幼儿数量迅速增加。

落户与征收社会抚养费“脱钩”,是政府依法行政的一个具体表现。北京隆安(济南)律师事务所律师周雷说,在建设法治政府过程中,必须确保行政权力在法律框架内运行;同时,户口管理部门应该把解决落户难等问题,作为改进作风的突破口。

当然,为超生儿落户与向超生者征收社会抚养费都是社会公平正义的体现,二者并不矛盾,也不应该产生冲突。针对一些基层干部“落户新政会给征收社会抚养费加大难度”的担忧,一些专家指出,应该加强和改进依法征收社会抚养费的方式,包括依法强制执行等,保证计划生育基本国策的贯彻落实,这也是解决“黑户”问题的必由之路。

终结“黑户”历史,必须要清理不合理的“土政策”,让户籍与计生处罚“脱钩”。但这仅是第一步,还要为户籍“减负”,让户籍与各种福利“松绑”,割断长期纠葛的利益关系,让户籍的注册和管理进入法治化轨道,方能杜绝“黑户”问题再次产生。

山东等地的探索从一定意义上撬动了户籍制度的改革。专家认为,现实中,由于户籍背后的巨大社会利益,城乡公共资源差距明显。户籍制度改革需要简化出生登记,但更需要还原户籍作为身份识别的单纯属性,给户籍“减负”。

1958年开始实施的《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”。从那时候起,户籍不仅仅是居民身份的象征,更多的是社会福利分配的依据。随着改革开放30多年的快速发展,一纸户口所隐含的利益也今非昔比。当前的户籍被赋予的意义远超历史上任何一个时代。当户籍开始从单纯的身份证明演变成众多福利待遇的载体时,一些传统的僵化管理办法已经不适合社会发展的需要,亟待深化改革。

山东社会科学院人口学研究所副研究员李兰永认为,我国的户口上面承载了大量福利,特别是涉及公民受教育、就业、婚姻、社会保障等等基本权利。“我国的户籍制度实际上成了‘拿户籍说事的制度’,通过立法剥离这些附带的福利,还原其人口管理的职能,应是未来户籍制度改革的方向。”当户籍制度恢复其出生登记、身份识别的本原属性时,“黑户”问题也就不难解决了。

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