中国公共政策研究

福山:衰败的美利坚——政治制度失灵的根源

作者  福山

20世纪之交,美国林业局的创立是美国进步时代国家建设的典范。1883年《彭德尔顿法》(Pendleton Act)通过之前,美国政府公职是根据政党赞助比例分配的。而林业局则是一个以才干为基础的官僚机构新模式的雏形。它配备的公职人员均为受过大学教育的农林专业人才和技术骨干,其最初的领导者吉福德?平肖在博弈中取得了决定性胜利,避免了日常政策受到国会干扰,确保了公务员系统的自主性。当时,让专业林学家而非政治家来管理公共土地和部门人事,还是一种革命性的想法,但林业局的优异表现证明了这个想法的正确性。主流学界将林业局前几十年的成功经历,视为公共管理学的经典案例。


 

现如今,在许多人眼中,林业局是一个极度失灵的官僚机构,用错误的工具履行过时的使命。这个机构仍由林业专家组成,其中不乏忠于职守者,但林业局已失去了很大一部分平肖当年争取来的自主权。国会和法院对林业局的命令与限制名目繁多,而且往往互相矛盾。林业局不但花费掉了大量税款,而且达成的目标还值得质疑。林业局的内部决策系统往往陷入僵局,平肖当年呕心沥血培育出来的士气和凝聚力已不复存在。近来,不少人在书作中提出彻底取消林业局的观点。如果说林业局的创立是美国现代国家建设的标志,它的衰落则体现了美国整体的衰朽。

弗朗西斯?列贝尔、伍德罗?威尔逊和弗兰克?古德诺等学者和社会活动家相信现代自然科学能够解决人类的问题,他们推动了十九世纪末期的公务员制度改革。威尔逊和与他同时代的马克斯?韦伯一样,对政治与行政做出了区分。他认为政治涉及共同体的终极目标,理应经过民主讨论;但行政则涉及具体操作层面,可以通过经验研究、科学分析的方法进行研究。

现在看来,过去那种把公共管理变成一门科学的想法,既幼稚又偏颇;但当时的情况是,即使发达国家的政府,在很大程度上也是由投机政客或腐败的市政老板们操纵的。所以当时把唯才是举而非任人唯亲作为甄选公务员的标准是完全合理的。科学管理有一个问题——就连最权威的科学家都有出错的时候,有时还会犯大错。随着林业局的发展,森林灭火成为了它最重要的使命之一。不幸的是,林业局在对待这个重要任务上,犯下了大错。

在经历了毁林八十万英亩、耗时数月才得到控制的1988年黄石公园大火等灾难后,公众也开始注意到了这一点。生态学家开始批评森林防火的根本目标,90年代中期,林业局改弦更张,正式对林火采取了容许的态度。但多年下来旧政策积弊已深,无法一朝根除,大片森林已成为巨大的火绒匣。

20世纪后几十年,随着美国西部地区的人口增长,越来越多的人开始定居在易遭野火威胁的地区。和选择生活在洪泛区或屏障岛的人们一样,这些居民只能靠政府补贴的保险来降低过高的风险。他们选出游说代表,争取确保林业局等负责森林管理的联邦机构得到政府资源,继续与可能威胁他们财产的林火作斗争。在这种情况下,很难通过理性的成本效益分析,来证明不采取行动的正当性,为保护价值10万美元的家产,政府可能动辄花费100万美元。

在致力于林火消防的同时,林业局离最初的使命渐行渐远。以国家森林木材的年均采伐量为例,仅上世纪90年代,便从约110亿板英尺骤降至仅约30亿板英尺(1板英尺为1英尺长、1英尺宽且1英寸厚的木材体积——观察者网注)。其中一部分原因是木材行情发生了变化,另一主因则是国家价值观发生了变化。随着环保意识的抬头,越来越多为环保而环保的人将天然林视为庇护所,而不是有待开发的经济资源。即便光谈经济开发,林业局的工作也没有做到位。林业局未能对木材合理定价,导致木材以远低于运营成本的价格销售;并且该机构还沾染了所有政府机构的通病,一套错误的激励机制鼓励他们增加而不是限制成本。

简而言之,林业局由于失去了最初在平肖管理下获得的自主权,业绩每况愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本单一的部门使命时,这个问题便已初露端倪。在二十世纪中间的几十年里,林业局的使命从木材开采逐渐转为林火消防,然而因为林火消防本身存在争议,其部门使命又被林业保护所取代。迎接新使命的同时,旧有使命没有被抛弃,它们分别吸引了木材消费者、林地房产主、地产开发商、环保人士、以及有抱负的消防队等各种外部利益集团,支持林业局下属的不同部门。与此同时,当年被平肖挡在土地买卖之外的国会,如今再次签发各种法令插足微观管理事务,迫使林业局同时追求多项彼此矛盾的目标。

因此,平肖创建的备受学界好评的林业局,由一个小而有凝聚力的机构,慢慢演变成一个大而无当、各自为政的烂摊子。影响政府机关种种流弊,林业局占了个遍:相比有效完成使命,林业局官员更在意保住预算和编制这一亩三分地。即便科学和社会都在发生变化,他们还是固守早已过时的法令。

美国林业局的故事不是孤案,而代表着美国政治总体衰朽的大趋势;根据公共管理专家的记载,美国政府整体质量恶化已持续超过一代人的时间。在许多方面,美国的官僚体系早已偏离韦伯的理想,不再是一个唯才是举、唯贤是用、充满活力、高效运作的组织。整体上,它不再是一个择优取士的体系:根据国会颁布的法令规定,新近录用的联邦公务员中,有45%是退伍老兵而不是名校优等生。多项联邦政府公务员调查描绘出令人沮丧的画面。学者保罗?莱特指出:“激发联邦雇员积极性的,是薪酬而非使命感。相比企业和非营利组织,公职毫无竞争力却让公务员深陷其中,还无法给予他们足够的资源来做好本职工作。在赏罚不分明的情况下,公务员没有动力,也缺乏对组织的信任。”

萨缪尔?亨廷顿在他的经典作品《变革社会中的政治秩序》一书中,使用“政治衰败”这个术语来解释二战后独立的国家政局的不稳定状态。亨廷顿认为,社会经济现代化给传统政治秩序带来了问题,新兴社会群体的政治参与无法在现行政治体制下得到满足,所以尤为活跃。无法适应环境变化的政治体制便会走向政治衰败。所以,从很多方面来说,衰朽是政治发展的一大条件:破旧方能立新。然而,没有人能保证,旧政治体制会不断地、和平地适应新环境,转型过渡阶段可能极度混乱和暴力。

要建立对政治衰败更普遍而广泛的理解,这种模式是一个较好的着眼点。如亨廷顿所言,体制是一套“稳定,有明确价值观,重复性的行为模式”,其最重要的功能是推动集体行动。没有一套相对稳定的明确规则,人类每进行一次新的互动都将不得不坐下来重新谈判。这种规则往往是由文化决定的,不同的社会和不同的时代对应着不同的规则,但创建规则和遵守规则的能力则已经深深地烙印在人类的思维里。人类遵循规则的自然倾向赋予制度以惯性,也是人类的社会合作水平远高于任何其他动物的原因。

但制度的稳定性正是政治衰败的根源所在。建立制度是为了满足特定情况的需求,但随着情况发生变化,制度往往无法适应。认知问题是一大重要原因:人们一旦对世界发展形成思维定式,即使在现实中遇到矛盾证据,也会固执己见。另一个原因是集团利益:随着制度的诞生,从中获利的内部人士受维护自身利益的驱使,不愿改变现状,对改革充满抵触。

从理论上讲,民主——特别是被美国宪法奉为神圣的麦迪逊式民主——本应防止某精英派系独大后利用政治权力进行专制统治,以此减轻体制内部利益固化的问题。为达到这个目的,民主制度将权力分散到互相竞争的几大政府部门,并允许多元化大国内部存在不同利益的竞争。

但说得好不如做得好,麦迪逊式民主往往离初衷相距甚远。体制内精英接触到权力和信息比外界大得多,他们用它来保护自己的利益。如果普通选民对体制内硕鼠吞食金钱的来源都不知情,当然谈不上对腐败的政客有什么深仇大恨。社会团体的认知或信念已经僵化,它们自然不会动员起来争取自身利益。例如,许多美国工薪阶层选民支持那些承诺对富人降低征税的候选人,尽管这样的减税政策将剥夺他们享受重要公共服务的权利。

此外,不同团体在维权活动中的组织能力各不相同。从地理分布来看,食糖生产者和玉米种植者相对集中,他们专注于自己产品的价格;而普通消费者或纳税人分散在各地,这些商品的价格只占其生活预算的很小一部分。由于制度规则往往有利于特殊利益集团(譬如食糖和玉米生产大户佛罗里达州和爱荷华州在选举中属于“摇摆州”),这些团体在农业和贸易政策方面形成了与自身规模不相称的巨大影响力。同样,相比穷人,中产阶级往往更愿意也更有能力捍卫自己的利益,如保留抵押贷款课税减免等。这使得社会保障和医疗保险等普遍福利比单纯向穷人倾斜的政策更容易得到维护。

最后,在全世界范围内,自由民主几乎总是与市场经济联系在一起。市场总会产生赢家和输家,所以总会放大詹姆斯?麦迪逊所谓“不同和不平等的获取财产的能力”。只要所有人能平等地进入经济体制,这种情况下产生的经济不平等本身并不是一件坏事,因为它会刺激创新和增长。但是,当经济上的赢家们寻求将财富转化为不平等的政治影响力时,这就造成了很大的问题。他们可以通过贿赂立法者或官员获得政治影响力,更有甚者,将制度规则改变得对自己有利——例如在他们本已主导市场内进一步封锁竞争,使市场向自己有利的一方更加倾斜。

当人们对制度的认知固化时;或当得势精英用权力阻挡变革、维护自身地位时,制度便会跟不上外部环境的变化,走向政治衰败。任何类型的政治体制——专制或民主——都无法免疫于这种政治衰败。虽然在理论上,民主政治体制有利于改革的自我纠正机制,但它也让强大的利益集团能够钻空子,以合法的方式阻挡迫切需要的变革,最终导致整个体制的衰朽。

这正是美国近几十年一直发生的事实,许多政治制度存在越来越严重的机能障碍。僵化的认知和根深蒂固的政治力量相结合,让体制改革的努力统统流产。在政治秩序不受到巨大冲击的情况下,没有人能保证目前这种情况会发生很大的改变。

法院和政党治国

现代自由民主国家的政府有三大分支——行政、司法和立法部门——对应政治制度的三个基本类别:国家、法治和民主。行政部门用权力去执行法规、实施政策;司法和立法部门权力制约这种权力以确保公器公用。美国一向有对政府权力缺乏信任的传统,故一直强调司法和立法制度对国家的约束作用。政治学者斯蒂芬?斯考罗耐克把19世纪美国政治的特点归纳为“法院和政党组成的国家”,在欧洲由行政官僚执行的政府职能,在美国则由法官和选举代表代为执行。直到19世纪80年代,美国才真正拥有一个现代化的、中央集权的、选贤任能的官僚体系,在全国范围内行使职权;而又过了半个世纪,直到罗斯福新政时期,美国的专业公务员队伍才逐渐壮大。相比法国、德国和英国等国家,美国的公务员体系改革在时间和效率上都差得多。

20世纪中期,随着政府规模的大幅增长,美国开始向一个更现代的行政国家转型。从20世纪70年代至今,美国税收和政府支出的总体水平并没有很大的变化;虽然美国从1980年罗纳德?里根当选为总统后,便开始反对福利国家,但似乎无从拆分“大政府”。在20世纪中,美国政府的管辖范围显著地扩大了,掩盖了其施政质量的大幅下降。这主要是因为在某些方面,美国已再次沦为一个“由法院和政党治国”,法院和立法部门篡夺了行政部门的许多正当功能,致使政府整体运作缺乏连贯性和效率。

在其他发达民主国家由行政官僚体系处理的行政功能,在美国逐渐被法院系统“司法化”,导致昂贵的诉讼案件爆增、决策迟缓、执法标准不一。在今天的美国,法院已不是对政府的制约,而成为了政府变相扩张的替代品。

同样,国会也在篡夺权力。无法再向立法者直接行贿的利益集团,已经找到其他途径来征服和控制立法者。这些利益集团获取了与自身社会代表性极不相称的影响力,扭曲了税收和支出政策,从自身利益出发操纵政府预算,拔高了政府赤字的整体水平。他们还诱使国会通过各种各样法令,大大降低了公共管理的质量。

这两种现象——行政的司法化和利益集团影响力蔓延——往往会侵蚀人民对政府的信任。这种对政府的不信任,能够自我延续和自我强化。人民出于对行政机构的不信任,便会要求行政部门接受更多的司法审查,从而损害政府施政的质量和效率。同时,人民对政府服务的需求,诱使国会将更多、更困难的法令强加于行政部门。这两个过程都降低了行政官僚体系的自主性,反过来又导致政府更加僵化、墨守成规,更加缺乏创造力和连贯性。

以上过程的结果,是代表性的危机(crisis of representation):普通公民感到民主成为了一个幌子,政府被各路精英们暗中操纵,不再真实地反映大众的利益诉求。最讽刺和怪异的是,造成这场表征危机的主要原因,竟是初衷本是使体制更民主的改革。事实上,美国当今的问题是法治过了头、民主过了头,而国家能力没跟上。

法官也疯狂

1954年由最高法院裁定的“布朗诉托皮卡教育局案”是美国20世纪伟大的历史转折点之一,它推翻了支持种族隔离政策的1896年“普莱西诉弗格森案”。民权运动以布朗案的裁定为起点,成功拆除种族歧视藩篱,维护非裔和其他少数族裔的个人权利。许多其他社会运动——从环境保护到消费者权益保障,到妇女权利,到同性恋婚姻等——都开始效仿这种通过法院裁决推行社会新规则的模式。

美国人是如此熟悉这种英雄叙事,以至于他们几乎意识不到这种争取社会变革的途径有多么怪异。布朗案的主要推动者是全国有色人种协进会,这个私营的志愿协会代表一小群父母和他们的孩子,对堪萨斯州托皮卡市教育局提起集体诉讼。当然,这一举措必须来自私人团体,因为支持种族隔离政策的势力阻止了州政府和国会提出诉讼。全国有色人种协进会一路上诉至最高法院,并由未来的最高法院大法官瑟古德?马歇尔出任代表律师。可以说,布朗案为美国公共政策带来了最重要的变革之一,然而它的胜利不是由代表美国人民的国会投票而获得的,而是由个人通过法院系统提出诉讼而最终改变了规则。虽然后来的民权法案和投票权法案是国会采取行动的结果,但即使在这些案例中,国家法律的强制实施还是由私人提出、法院执行的。

几乎没有任何其他自由民主体制是以这种方式前行的。所有的欧洲国家都经历了类似的变革,少数族裔、妇女和同性恋者的法律地位都在二十世纪下半叶发生了变化。法国、德国和英国没有动用法院系统,而是通过作为议会多数代表的国家司法部取得了同样的成果。社会团体和舆论压力驱动立法规则发生变化,但新规则的执行靠的是政府,而不是私人与司法系统的结合。

这种现象的根源可追溯到美国三套制度演变的历史顺序。在法德等国家,最早有了法律,然后有了现代国家,后来才有了民主。与此相对应,美国先有深厚的英国普通法传统,再有了民主,后来才发展出一个现代国家。直到进步时代和罗斯福新政期间,美国才最终成为一个体制健全的现代国家,所以其国家(state)处于相对弱势,能力也始终比不上欧洲和亚洲国家。更重要的是,美国自建国以来,其政治文化就是在对行政权力不信任的基础上建立的。

这段历史导致美国体制走向“对抗性法条主义”(法律学者罗伯特?卡根语)。自美国走向共和以来,律师在美国的公共生活中已经扮演了特别重大的角色;然而,在上世纪60和70年代动荡的社会变革中,律师的角色又进一步急剧扩张。在此期间,国会通过了二十多条关于民权和环境的重要法案,涵盖产品安全、有毒废物清理、私人养老基金、职业安全和职业健康等诸多方面。今天的企业和保守派特别喜欢抱怨监管型国家,正是当年的举措构成了监管型国家的巨大扩张。

然而,美国体制如此笨重的原因,不是监管本身,而是为追求监管而采取的高度法条主义方式。国会授权成立的形形色色的新联邦机构,如平等就业机会委员会、环境保护局、职业安全与健康管理局,但它不愿意像欧洲与日本那样把决策权威和执行权力交给这些国家机构。国会将监督和执法的责任移交给法院,故意把诉讼权利的享受范围扩大到牵强的地步,以此来鼓励诉讼。

R?谢普?梅尔尼克等政治学者将联邦法院改写1964年民权法第七章的方式描述为“将一条弱势的、聚焦于故意歧视的法律,变作一项大胆法令,用于补偿历史上的歧视现象。”然而,联邦官僚机构却没有得到足够的执法权力。政治学者肖恩?法尔汉解释道:“共和党在参议院的关键举措……是将检察职能大幅私有化。他们将私人诉讼变作了执行民权法第七章的主要模式,也就创造出一个诉讼引擎——在未来的岁月里,它将产生大量与执法相关的私人诉讼,数量级将超出他们的想象。”综合来看,与执法相关的私人诉讼案件数量从60年代末每年不足100起,增长到80年代的每年10,000起,到90年代末的每年22,000起。

因此,在瑞典或日本可在官僚体系内部通过和平协商解决的冲突,在美国都得在法院系统中通过正式诉讼来解决。这为公共行政造成了诸多不幸的后果,形成了一套“充斥着不确定性、程序复杂性、冗余性,却缺乏终局性,交易成本高”的程序。不赋予官僚体系以执法权,也使得这个体系免于承担责任。

由于诉讼机会的爆炸式增长,包括非裔美国人在内的许多曾被排斥的群体获得了权力。出于这个原因,许多左翼进步人士(progressive left)警惕地守护着诉讼和提起诉讼的权利。但是,公共政策的质量也必然因此付出巨大的代价。卡根通过加州奥克兰港的疏浚案例来说明这一点。在20世纪70年代,出于更新、更大的集装箱船即将投付使用的预期,奥克兰港开始计划疏浚海港。此项计划必须获得陆军工兵队、鱼类和野生动物管理局、国家海洋渔业局和环境保护局等诸多联邦机构以及相应的加州州立机构的批准。因疏浚产生的有毒物质的诸多处理方案都在法庭上受到挑战,每做一种替代方案,就导致项目被搁置更长时间,成本被提得更高。环保局对这些诉讼的反应是消极避战、不采取任何行动。直到1994年,疏浚工程才最终得到批准,最终的成本比原来的估值高出许多倍。荷兰在鹿特丹港搞一个类似的扩张工程,所花的时间仅占奥克兰港疏浚工程的一个零头。

在美国的政府活动中,这种例子俯拾皆是。林业局的决策会受到法院系统否决,因而烦扰不已。上世纪90年代初,法院根据濒危物种法案,认定斑点猫头鹰生存受到威胁,停止了林业局与土地管理局在美国西北部沿太平洋地区的全部木材采伐作业。

作为执法工具,法院已经从一种制约政府的机制演变为一种导致政府范围大大扩张的新机制。例如,由于美国国会于1974年签发了一项管辖面太广的法令,四十年以来,规模和成本各不相同的诸多针对残疾残障儿童的特殊教育方案如雨后春笋般不停涌现。然而,这项法令是联邦地区法院根据先前的调查结果做出的,其初衷在于保护有特殊需要的孩子们的权利,这难以从单纯的利益出发,进行成本效益的计算。

要解决这个问题,不一定是像许多保守主义者和自由意志主义者们主张的那样,简单地废除监管和关停官僚机构。许多政府服务,如有毒废弃物管控、环境保护或特殊教育等,是非常重要但私人市场不会介入的领域。保守主义者们往往看不到,正是对政府的不信任,导致美国体制走上一条靠法院进行监管的途径,其效率远远低于行政部门强势的其他民主国家。

但是进步左翼和自由派的态度也同样存在问题。他们对官僚体系也一向缺乏信任感——包括那些南方诸州推行种族隔离教育系统,和遭大企业利益绑架的官僚们。当立法者支持力度不够时,自由派也乐于让非民选的法官进入社会政策的决策层。

美国政治制度的另一显著特点是对利益集团影响力的开放性,这与去中央化、法条主义的行政模式高度吻合。利益集团不但可以通过直接起诉政府获取利益,他们还掌握了另一个更强大、控制更多资源的渠道:国会。

自由与特权

除了大使和一些政府高层职位,美国的政党无法向忠诚的政治支持者贩售公职岗位。但后门已经打开,钱权交易以完全合法且难以根除的形式存在着。在美国法律中,受贿罪被狭义地界定为政治家和私人间明确达成特定报偿协议的交易行为。对生物学家称为“互惠利他主义”、或人类学家称为“礼尚往来”的行为,法律没有明文规定。在互惠利他关系中,一个人给予另一个人以好处,但对回馈没有明确预期。确实,要是一个人给别人一件礼物,然后要求对方马上回礼,收礼者可能会感到被冒犯,并拒绝收礼。在礼尚往来中,收礼者不承担提供具体商品或服务的法律义务,但有一种知恩图报的道德责任。美国的游说行业,正是在这种交易的基础兴旺发达起来的。

亲缘选择和互惠利他主义是人类社会交往的两种自然模式。现代国家建立了严格的规章制度和激励机制——包括公务员考试、择优录取、利益冲突的管控、反行贿受贿和反腐败法等制度——以克服人类偏袒亲友的倾向。但社交力量总能找到渗透体制的新方法。

在过去的半个世纪中,美国国家一直在以与东汉时的中国、奥斯曼土耳其之前的马穆陆克政权、法国大革命前的旧制度大致相同的方式“世袭化”。阻止裙带关系的法规仍较为强大,明目张胆的偏袒还不至于成为当代美国政治的普遍现象(尽管我们可以观察到,肯尼迪、布什、克林顿等精英家族都有建立政治王朝的冲动)。政治家通常不会为家庭成员谋求职位;他们为家庭从事不良行为,从利益集团获取金钱,从游说集团获取实利,例如确保他们的孩子能够进入精英学府。

同时,利益交换在华盛顿尤为猖獗,使得利益集团成功腐化政府。法律学者劳伦斯?莱斯格指出,利益集团能轻易地以合法方式影响国会议员。他们只需先捐款,然后坐等不确定的回馈到来。有时,立法者会主动向利益集团送礼,通过在政策上额外照顾,换取卸任后的某种利益。

华府的利益集团和游说公司数量呈现出爆炸性增长。1971年有175家游说公司,10年后猛增至2500家,2009年更是增至13700家,总营收高达35亿美元。一些学者指出,本质上看,这么多资金、这么多人力物力,并没有转化为相应的新政策。通常,利益集团和游说公司的实际效应不是激发新政策,而是把现行立法程序弄得更糟。美国的立法程序要比其他议会体制和政党体制的国家破碎得多。国会委员会的设置杂乱无章,其职能与司法部门叠床架屋,导致政令不一。这种立法程序避免了某个机构独揽大权,但各项法律之间缺少衔接,让利益集团有了可乘之机——就算不能炮制一整部法律,至少也能在某项条文中塞入自己的私货。

打个比方,2010年奥巴马政府推动的医改法案在立法阶段不得不做出各种妥协和让步,从医生到保险公司再到制药行业,某个行业都主张自己的利益,最终导致法案臃肿不堪。还有一种情况,利益集团会阻止那些有损他们的法律通过。2008年金融危机,最简单、最有效的对应方案应该是直接限定金融机构规模、或者大幅提升准备金比例。一旦实现规模限制,铤而走险的银行就算破产也不会引发体制性危机,也就不需要政府出手纾困。1930年代大萧条时期的《格拉斯-斯蒂格尔法》只需要几张纸。而此次针对2008年金融危机的国会讨论则未能严肃考虑金融管制。

最终出台的是《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》,卷宗长达数百页,从银行到消费者进行了各种各样的详细规定。这部法律没有爽快地规定银行规模,而是创设金融稳定监管委员会,由该委员会负责评估、监管那些可能产生体制性风险的金融机构,最终还是没能解决银行“大而不能倒”的痼疾。没人能够拿出确切证据证明银行用金钱遥控某个国会议员,但要是说银行业的游说集团没有暗中阻挠拆封大银行或提高准备金率的提案,恐怕谁也不会相信。

美国老百姓大多鄙视国会周围的利益集团和金钱政治。无论哪个党都很关切,民主程序业已腐化或被金钱“绑架”;共和党内部的茶党,以及自由派民主党人,都认为利益集团的政治影响力已经超越合理界限。民调表明,美国国会的民众信任度创下历史新低,连两位数都不到——民众并没有失去理性。托克维尔曾写道,法国大革命前的精英将自由等同于特权,他们向国家权力寻求庇护,而没有惠及全体公民。当代美国,精英们嘴上满口“自由”,实际上却满心乐意享受特权。

麦迪逊之误

经济学家曼瑟尔?奥尔森曾就利益集团对经济增长乃至民主制度的负面影响提出著名论断,并于1982年出版《国家的兴衰》一书。他具体研究了20世纪英国经济的长期衰退,并提出,在和平、稳定的环境下,民主制度会不断积累利益集团。这些集团不是在创造财富,而是利用政治体制攫取利益或寻租。这种租金不具有生产力,损害公众利益。但公众团结不起来,无法进行有效组织,不能像银行业或玉米生产商那样自觉地保护本行业利益。结果,寻租行为就这么耗下去,只有战争或革命等社会大震荡才能将其强行阻断。

上述观点对于利益集团的描述极其负面,与之相对的是,还有一种比较正面的看法,认为公民社会或自发性组织有益于民主制度。托克维尔在《美国的民主》中写道,美国人有着组织民间团体的强烈愿望,而这是民主的训练营,人们可以通过集体活动掌握创造公益的手段。匹夫之勇不足谋,只有团结起来才能实现公共福祉,比方说,可以集体反抗暴政。这种观点一直延续到罗伯特?帕特南等20世纪的学者。帕特南认为,这种自我组织的愿望——“社会资本”——对民主有好处、也有坏处,不可一概而论。

麦迪逊本人对利益集团看法颇为天真。他提出,就算一个人不同于某个团体的宗旨,全国范围内团体的多元化程度也足以防止出现霸权。政治学者西奥多?罗伊指出,20世纪中期的“多元主义”政治学理论与麦迪逊如出一辙:利益集团之间的相互作用可以创造公共利益,就像自私的个人在自由市场相互作用可以创造公共利益一样。政府没必要监管,因为没有一个高高在上的人能够界定何谓公共利益。美国最高法院就“巴克利诉瓦里奥”(Buckley v. Valeo and Citizens United)案件的裁决取消了利益集团参与竞选活动的献金限额,这正是罗伊所说的“利益集团自由主义”。

观点针锋相对,如何协调?显而易见的办法是区分“好的”公民社会组织与“坏的”利益集团。前者据说是源于热情,后者源于私利。公民社会组织既可以是为穷人造房子的教会,也可以是保护公共利益的游说组织,例如推动保护野生动物的海岸栖息地的政策。利益集团可以是代表烟草业或大银行的游说公司。

遗憾的是,这种区分经不起推敲。某个组织自称代表公共利益,不等于它实际就是如此。例如,某个制药公司的游说组织可能特别善于公关,倡导政府投入更多资金抗击某种疾病,但其他更为紧要的疾病可能就失去了应有的重视。另外,利益集团寻求自己的利益,这不等于它就没有权利为自己说话,不等于它的主张一无是处。如果某项监管条例事先没有经过周详的考虑,就会损害该行业及其员工的利益,相关利益集团就该有权利向国会喊话。这些游说集团通常是最能暴露政府错误决断的信源。

利益集团多元主义(interest-group pluralism)最显著的缺陷是代表性缺失。谢茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主权的人民:一个现实主义者眼中的美国民主》一书中提出,美国民主制度的实际操作与所谓“民治、民有、民享”毫无关系。他指出,政策不会回应大众的欲求,政治参与程度和政治意识实际上非常低,真正的决策是由一小撮有组织的利益集团做出的。奥尔森也持类似观点:并非所有的公民组织都具有相同的集体行动能力。最吸引国会注意力的利益集团并非是美国人民利益的集中体现,而是那些组织能力最强、最有钱(两者往往是同义词)的团体。没有组织、没有资金、没有教育的社会边缘群体成为受害者。

政治学者费奥利纳(Morris Fiorina)拿出了大量材料,证明所谓的美国“政治阶级”比全体美国人民立场更加极端。但支持中间道路的美国大多数人不吃这一套,同时,他们自己却缺乏组织性。这意味着,政局被有组织的政治活动家们所把持,无论是政党、国会、媒体或游说集团。这些政治活动家汇总到一起,最终结果不是一个各方利益的妥协方案,而是政治的极端化和政治僵局。

多元主义理论还有一个问题:它把公共利益看作是个人私利的总和。这排斥了群体协商、对话、沟通的可能性。无论是经典的雅典民主,还是托克维尔笔下的新英格兰小镇会议,公民都可以就社会的公共利益话题进行直接的商讨。人们很容易把这种小规模的民主政体浪漫化,抹消小国与大国之间的差异。但任何一个大型团体的组织者都会告诉你,只要信息均等、规则公允,在讨论堕胎、吸毒等争议话题时,经过30分钟的面对面讨论,任何人都会改变主意。多元主义理论的假设是,利益是固定的,立法者只要充当利益的传送带即可,不需要通过协商表达第三方意见。

否决政治(Vetocracy)的崛起

美国宪法凭借对国家权力的分权制衡来保护个人自由。美国政府是在反抗英国君主统治的革命中诞生的,另外,还借鉴了英国内战时期反抗君主专制的思想资源。不信任政府,相信个人的自发性活动,乃是美国政治的显著特点。

亨廷顿指出,美国宪政制度中,各级权力不是按照具体职能划分,而是一级一级往下复制,所以,有些地方可能由某个权力机关一枝独大,有些地方则互相争权夺势。联邦主义不是说把某种特定的权力移交给某一级政府,而是层层复制。比方说,处理废水的政府职能,从联邦政府这一级往下,州、地方当局有着一模一样的权力架构。权力机关设置冗余、缺少上下级关系的清晰划分,因此政府内部不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化,利益集团的广泛渗透,美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础,形成所谓的“否决政治”。

美国两党自19世纪以来,在意识形态上从未像今天这么极端。政党呈现出地理分布:整个南方地区几乎都是共和党,而东北部地区则找不到共和党人。罗斯福新政联盟瓦解,1980年代民主党统治国会的时代一去不复返,两党对于总统职位和参众两院的争夺变得越来越均衡化,双方轮流坐庄。两党竞争日趋白热化,竞选资金放开管制,导致两党“军备竞赛”,礼让之风荡然无存。两党在美国大部分州巩固了各自的统治地位,通过重新划分选区来确保本党候选人连任。同时,党内初选的设置使得候选人局限于少数做足准备的政治活动家。

不过,政治分化并非最严重的结果。民主体制的宗旨不是消灭冲突,而是和平解决分歧。好的政治制度应当推动符合最广大人群利益的政治方案。但美国的麦迪逊主义分权制衡体制,加上政治分化,最终实施效果极为可怕。

民主体制必须平衡两方面利益:既要保证所有人都具备参与机会,又要保证把事情办成。理论上来说,民主决策应该由所有人达成一致意见。家庭、原始部落内部常常是这种情况。但随着共同体人数增多,共识式决策的效率急剧降低。因此,大多数情况下,决策是由人群中的一部分人做出的。决策者人数越少,效率就越高,但也会产生既得利益者。

少数服从多数的制度不一定是最理想的民主程序,因为可能剥夺了近半数人群的权利。按照简单多数票的原则,一小部分选民就可以代表整个共同体。此类制度不是按照什么深刻的正义原则创立的,而是为了方便行事。民主制度产生了各种衍生机制,例如(美国国会的)终止辩论提付表决程序(防止无休止的拖延),限制议员修改宪法的权力,以及所谓的“复归原则”(reversionary rules),保证立法机关未能达成一致意见时,民众仍然有章可循。

权力下放至不同的政治主体,使得个体可以阻止全体的政治行动。美国政治体制的分权制衡比其他国家更为严格,或者说,所谓的“否决点”很多,导致集体行动的成本升高,甚至寸步难行。以前,美国某党占据统治地位,能够平衡多数人与少数人的利益。但1980年代以来,美国政党局势更加胶着、竞争更加激烈。

相形之下,所谓的威斯敏斯特制度自1688年光荣革命以来不断沿革,几乎没有什么“否决点”,成为世界上最重要的民主制度之一。英国公民拥有对政府的强大制衡能力:定期选举议员。(英国的媒体自由传统也是重要因素。)不过,在其他方面,英国的体制集中——而非分散——权力。理想的威斯敏斯特制度只有一个单一的、全能的立法机关——没有独立的总统职位、没有强大的上议院、没有成文宪法、没有危险审查、没有联邦主义和地方分权。英国采用简单多数选举制,政党监管严格,通常是两党联合执政或执政党稳占议会多数票。终止辩论提付表决程序在英国只需要在场议员简单多数票通过;英国议会不允许美国式的冗长辩论。议会多数党有权决定强大的行政部门负责人;法案一旦由议会通过,通常不会遭到法院、中央政府或地方政府等机关阻挠。这就是英国体制常被称为“民主独裁制”的原因。

威斯敏斯特制度虽然倾向于权力集中,但根本上仍然是民主制,因为选民具有把政府选下去的权利。一旦出现不信任票,首相任期未满即可下台。这意味着,英国政府会更加注重呈现在选民面前的整体表现,而不是特定利益集团或游说公司的诉求。

威斯敏斯特制度产生的政府比美国更强势。以预算程序为例,英国的国民预算是在内阁和首相的指导下,由专业的公务员指定的。预算案由财政大臣提交给议会下院表决,通常一周或两周内,就可产生通过或否决的表决结果。

而在美国,国会主导预算案。总统提交最初的建议,但大多数是展望性质的档案,无法决定最终稿。作为行政部门分支的美国行政管理和预算局对预算案没有决定权,纯粹是向总统建言献策的又一个游说机构。预算案移交给一个个国会委员会,历经数月时间,议员们塞入各种修正案以换取他们手握的一票——由于没有政党约束,参众两院主席无法协调议员们的个人意见。

美国的预算案审核程序受各方牵制、耗时漫长,让游说公司和利益集团有了可乘之机。在欧洲的大多数议会制国家,利益集团向单个议员游说毫无意义,因为政党纪律限制了单个议员对政党领袖的影响力。美国则恰恰相反,国会某个委员会主席能够对立法程序施加巨大的影响力,因而引来大量游说公司。

发达国家面临的一大难题是福利制度不可持续。当代福利国家的社会契约是好几代人共同形成的,在过去,出生率高、人均寿命低、经济增长快。现代民主国家凭借金融手段将福利难题拖延至未来,但人口的压力仍然存在。

福利难题并非不可逾越。二战后的英国和美国的国债占GDP比例要比现在高。瑞典、芬兰等斯堪的纳维亚国家1990年代也遇到了福利危机,随后通过调节税率和财政支出,成功渡过难关。澳大利亚甚至在21世纪自然资源大发掘之前就消灭了外债问题。但解决上述问题需要一个健康的、有效运转的政治制度,而美国恰恰没有。美国国会现在已经丧失了一项基本功能,好几年没有正常表决通过一次预算案了。

经典意义上的威斯敏斯特制度从未存在过,即使是英国,也逐渐增强了分权制衡的因素。不过,英国以及欧洲、亚洲大多数议会制国家的否决点都是比美国少。(某些拉丁美国国家于19世纪复制了美国的总统制,因此遇到了类似的政治僵局和行政部门政党化等问题。)

美国的独特之处不止是预算程序。按照议会体制,立法起草工作主要是由行政部门的技术官僚完成的,这些公务员不受政党轮替的影响。各个部门通过部长向议会负责,也就是最终向选民负责。这种制度有利于长远战略的思考,立法工作的连贯性更强。

美国完全没有这种制度。美国国会死死捏住立法权不放,结果却制造了一个日渐臃肿、人浮于事的政府。国会下属的各个委员会常常建立功能重叠的项目或机构。例如,按照近500项强制命令,五角大楼每年必须向国会报告各种事务,没完没了,费时费力。国会巧立名目创设的工人再培训项目有50个左右,而教师再培训项目有82个。

金融部门多头管理:美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局以及一些联邦检察官。联邦政府的各个管理机构由不同的国会下属委员会监管,而每个委员会都不愿放权。这种制度在1990年代能够很容易地解除金融监管,但2008年金融危机后要重新加强监管则困难得多。

国会的派遣机构

否决体制仅仅是美国政治制度的一部分。在其他领域,美国国会将庞大权力委派给行政部门,以便后者得以迅速行事,有时候难以取信于民。派遣机构包括美联储、情报部门、军队和一系列半独立的委员会和监管局,自进步时代和罗斯福新政以来美国形成了庞大的行政网络。

美国的许多自由意志主义者和保守派希望撤销这些机构,但很难想象缺了它们国家还能否正常治理。如今美国拥有庞大而复杂的国民经济,全球化时代无时无刻不在高速运转。2008年9月,雷曼兄弟垮掉的那一刻,金融危机十分紧急,美联储和财政必须连夜做出重大决定,而这些决定会影响数万亿美元的流动性,支撑好几家银行,并出台新的监管规则。危机如此严重,以至于小布什政府催促国会拨款7000亿美元给不良资产纾困项目。事后当然斟酌某些决策的正确性,但很难想象其他政府部门能够如此有效地解决危机。国家安全问题同样如此,总统实际上肩负着解决核威胁和恐怖主义等事关全国民众安危的问题。因此,汉密尔顿在《联邦党人文集》第70篇中指出,需要“行政部门发挥能量”。

美国人对精英体制怀有民粹式的怀疑,甚至呼吁废除这些机构(例如美联储)或加强透明度。不过,讽刺的是,民调显示,民众支持率最高的恰恰是这些受直接民主监督影响最小的机构,例如军队和美国宇航局等。相形之下,最民主的机构——众议院——获得的民主支持率最低,美国国会被普遍认为是个茶馆,两党做的事情就是防止做出任何实事。

因此,总体来看,美国政治制度呈现出复杂画面,过度的分权制衡限制了代表多数人利益的决策程序,而另有一些派遣机构则缺乏监管。一个主要问题是,这些派遣机构状况不明。某个派遣机构应该怎样完成任务?美国国会大多给不出法律上的指导,导致机构只能自己行事。国会希望法院来纠正由此引发的不端行为。权力下放和否决制度,两种顽疾交织在了一起。

按照议会制,执政党或执政联盟直接控制政府,议员担当部长,有权改变官僚机构的运行规则。如果党派之间竞争过于激烈、无法形成稳定的联盟,议会制就无法正常运转,意大利即是一例。但是,一旦某个党派在议会中占据多数,其政治权威就可以顺利地贯彻到行政部门。

可是,总统制国家很难实现如此顺利的权力移交。解决议会不作为的最简单办法是增强行政机关的权威。拉丁美洲的总统制国家因为政治僵局和议会无能而苦恼不已,其解决办法常常是赋予总统以紧急权力,从而引发权力滥用。在分权制衡的前提下,控制议会上下院不等于掌握总统权力,而调整议会与总统权力划分的行为常常染上党派斗争的色彩。如今,众议院的共和党人最不想做的就是赋权给奥巴马总统。

在强政府与法治化、问责制的结合度方面,美国的分权制衡逊于议会制国家。议会制国家的法院不会如此频繁地干预政府;政府的派遣机构也比较少;立法工作的连续性较高;受到利益集团的影响较小。德国、荷兰、斯堪的纳维亚国家的政府拥有较高的民众信任度,政府部门遭受的恶意抵抗较少,共识度较高,更能适应全球化时代。(小国、同质化程度较高的社会比较容易获得高信任度,随着移民和文化变化,这些国家也越来越难办。)

欧盟的整体状况有所不同。过去几十年,欧洲的游说组织越来越多、专业化程度也越来越高。如今,大公司、贸易集团、环保机构、消费者权益保护组织、劳工组织在各个国家以及欧盟层面广泛活动。令人遗憾的是,随着决策程序从民族国家转移到布鲁塞尔,欧盟体制和美国越来越相似。欧洲国家可能“否决点”比美国少,但欧盟的体制增加了许多“否决点”。质言之,利益集团可以像“逛商场”一样,如果在国内拿不到优惠政策,就跑到布鲁塞尔钻营。欧盟在司法领域也实行了“美国化”。欧洲法官不像美国同行那样喜欢干政,但调整后的欧洲司法体系增加了层级,司法“否决点”也增多。

死路一条

美国政治制度日渐腐朽,因为分权制衡的传统越来越严重和僵化。政党分歧尖锐,分权体制越来越无法代表大多数人利益,而是给了利益集团和政治活动组织过度的话语权,未能体现美国主权公民的意志。

美国政治体制如此分化、虚浮,并非历史上首次。19世纪中期,美国迟迟未能解决边疆地区的奴隶制问题;19世纪末,美国面对农业国和工业国两种道路也迟疑了很久。麦迪逊式的分权制衡,以及政党体制的裙带关系,适用于治理封闭的的农业国家,但无法解决奴隶制或治理大国经济、适应现代化交通和通讯技术。

如今,美国再度被本国政治体制所困。美国人不信任政府,不愿意让政府做决定。其他民主国家也经常发生这种状况。不过,美国国会制订了许多复杂的规则,削弱了政府的自主性,导致国家决策效率低下、成本高昂。于是,政府表现不好,民众就愈发地不信任政府。在这种条件下,民众不愿意增税,他们觉得政府在浪费钱。但政府财政捉襟见肘,也就不可能运转良好,最终陷入恶性循环。

扭转这种衰败局面面临两个障碍。一个是政党政治。美国许多政治参与者都承认体制不行,但都想继续这样维持下去。民主党、共和党都不想切断来自利益集团的财路,利益集团也都希望自己能收买政治影响力。和1880年代一样,改革者必须动员哪些与现行体制利益没有瓜葛的团体。但外部团体很难发动集体行动,需要极强的领导力和清晰的计划。

另一个障碍是观念。对于政府失效,美国传统上的做法是扩大民主参与度、增强政府透明度。例如在1970年代,改革者推动增加党内初选,扩大公民参与法律事务的范围,增强媒体对国会监督力度,而加州则试图用全民投票赶走不尽责的政府。但政治学学者布鲁斯?凯恩(Bruce Cain)指出,大多数公民没有时间、没有能力、没有意愿去处理复杂的公共政策议题;扩大民主参与度只会引来更多有组织的政治活动家。显然,解决之道应该是减少某些民主化方案,但没人敢公开呼吁削弱民众参与度或降低政府透明度。

归根到底,国内政治弊病已经顽固不化,很难出现富有建设性的改革,美国政治衰败还将继续下去,直至外部震荡催化出真正的改革集团、并付诸实践。

(原载美国《外交》双月刊9/10月号。转自观察者网,杨晗轶、朱新伟译。)

阅读 733 次数

京ICP备06007975号|京公网安备11010802017884号
Copyright © 2017 Open Source Matters. 版权全部.
Joomla! 是依照 GNU General Public License.规定发布的自由软体

专栏•高级研究员

友情链接