中国公共政策研究

北京出租车:十年撼不动的利益格局

作者  中国青年报

核心提示:10年间,北京发生了翻天覆地的变化,城市面貌日新月异。但有一个数字几乎没有变化——出租车数量控制在6万辆左右,而且到2015年,这个数字也不会有大的变化——北京“十二五”交通规划提出,出租车总量继续控制在6.66万辆以内。


    10年,并非市民出行没有新需求,也并非百姓没有“打车难”的呼声。这10年,出租车司机、人大代表在奔走呼吁,媒体在呐喊,官方研究机构在调研,国务院领导有指示,但都无法改变10年前就已形成的利益格局。

    2012816日,北京市“十二五”时期交通规划正式公布。不出行业观察者所料,规划中北京市出租车行业仍将实行总量控制,出租车总量继续控制在6.66万辆以内。这意味着严苛的准入制度仍未松动。

    1992年北京市提出解决“打车难”、大力发展出租车行业已经过去了20年,但如今,“打车难”仍是北京这个超级大都市顽固的城市病。

    20年中,到底发生了什么,使这个行业从恣意生长到遭遇管制,直至走向一个不可撼动的利益格局?

    19921993:的哥的“好日子”

    留着板寸的王学永一脸精明。他有三个老式手机,一个攥在手里,两个用橡皮筋绑在一起,“有对外的、对内的,谁都可以打,这个呢,接活儿用。”——这个当年北京开放出租车市场时最早一批加入的出租车司机,如今在开黑车。

    1992年年初,王学永和日后的维权战友们还都彼此不熟悉——“北京最牛的哥”董昕正在原通县一家种子厂做会计,他每天都想着怎么收回公司的烂账、呆账;走“人大道路”的邵长良则在丰台区民政局下属的电器公司当司机。

    1992年的北京城,打车可不是个容易事。那时候,北京出租车还是主要针对外宾和外省游客的交通工具。政府对投资主体进行严格限制,不允许私人资本进入。根据北京市出租车管理局的一份内部统计,1990年,北京市只有263家出租车企业和22个出租车个体户。

    然而,改变以人们想象不到的速度到来。

    1992年年初,邓小平南巡谈话为意识形态松绑,随后,当年616日,中共中央和国务院联合发布了《加快发展第三产业的决定》,办“三产”一时风行。国家工商总局在随后出台的意见中写道:“在促进第三产业的发展中,首先要贯彻国家、集体、个人一齐上的方针,多形式、多渠道地发展;其次要简化登记注册手续,提高效率。”

    和饭店、旅馆等行业一道,出租车成了热门投资项目。北京市当时的政策是,“符合条件就批,将企业推向市场,优胜劣汰”,并且对出租车企业提供贷款等方面的优惠,希望借此解决“打车难”,实现“一招手就能停五辆出租车”。

    虽然“符合条件”就限制了私人资本进入,但在实际操作中,私人资本只要找到局级单位“挂靠”管理,就可以挂牌成立企业,几乎没有任何实质性的质量审核。

    1992年,董昕借了10万元,加入了原通县人民检察院办的“三产”出租汽车公司,王学永则去了北京果脯厂下属的京脯出租汽车公司。邵长良一开始想申请个人出租车营业执照,但到1993年年初政策已经收紧,个人执照“托人批也批不下来”。私人转让的牌照倒是有,但是谈了几个,价格越来越高,等不起的邵长良最后去了京阳出租汽车公司。

    彼时,当个体户还是给老板开车其实差距不大。个人申请出租车营业执照需要自己买车,同时每个月交给政府不到1000元的管理费。加入出租车公司则一般有两种“承包”方式——租公司的车开或者交一笔“预收承包款”自己把车承包下来。自己承包车比开公司的车要多付一部分车款,但每个月的承包款要低不少,并且车到期后属于司机本人。

    邵长良一开始开公司的车,每个月要交3000多元承包金。他觉得不划算,于是举债8万元直接把车买了下来,每个月交1000元的份儿钱。

    对于司机们来说,那是一段幸福的时光——企业蜂拥而至,司机的供应却跟不上。很多公司竞相降低承包金吸引司机。王学永还记得自己在交管局考试结业的时候,主管机构——1992年刚升格为副局级的北京市出租车管理局还特地举办了一堂结业课,“就是领导讲故事,讲前景,无限美好”。

    用着价格还没有飙升的汽油,跑在不见堵车的北京路面上,即使是没钱包车每个月要交3000多元份儿钱的王学永,每个月都能余下近2000元。在那个年代,这笔钱比之于工厂几百元的工资,算是高收入了。

    根据北京市出租车管理局事后的统计,到19935月,一年多的时间里,北京出租车行业创造了约5万个就业岗位,出租车公司从1991年的201家变成了1085家,运营车辆从1991年的1.62万辆增加到了4.9万辆。

    19962000:利益集团初现

    好日子没持续多久,王学永最先感到有点不对劲——1994年,他所在的出租车公司被卖给了新老板,新老板不愿意把车租给司机,“要开你得买!”王学永选择了跳槽。

    老板的硬气源于1993年开始的管制——当年3月,由于认为出租车行业增长过度,北京市出租车管理局宣布停止审批新的出租车企业。19944月,北京市出租车管理局正式发布《关于1994年控制出租汽车总量增加的通知》,宣布当年不再审批新的公司。

    此前,由于经营指标的获得几乎没有实质上的审核,参差不齐的公司大量涌入,出租车行业纠纷开始增多,出租车公司为争夺司机降低承包金也开始出现亏损风险,因而政府决心实行行业管控。

    不过,主管部门没有选择质量管控,而是直接走到数量管控的极端,筑起了行业准入的行政壁垒。这一决定影响巨大,由于新的运力不再投放,之前几乎没有成本的出租车经营权开始升值。

    市场很快对新政策做出了反应——很多公司开始规定,司机一定交“预收风险承包款”才能跟公司签约开车。并且,以前只是跟车价大抵相等的“预收风险承包款”开始飙升。1995年,一辆六七万元的旧夏利甚至被卖到了16万元。

    对于经营权审批的收紧没能达到预想的效果,转让、买卖经营权成风并引发大量纠纷。

    199610月,主管部门拿出了129号文件禁止“卖车”,同时清理此前的“卖车”行为,试图收回运营权——政府认为,经营权是政府无偿转让给公司使用的,任何人只有使用权,没有转“卖”的权利。

    129号文件全称《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》。文件一方面禁止公司向司机卖车,一方面大幅度提高“月承包金”也就是份儿钱的标准。以前普遍在1000元左右的份儿钱,被按照不同车型分成了3000元、4000元、4500元、6000元四个标准,公司可以上下浮动15%

    129号文件和清理卖车对司机造成了巨大的伤害——份儿钱被提高,升值的“经营权”被收回重新授予企业。“这是把我们踢出局了,本来是我们的公司,现在跟我们没关系了。”董昕说。

    1998年,董昕听到风声,通州区(原通县)人民检察院想将他所在公司卖给通州旅游局,旅游局接手后要“收车”。为了维权,董昕做了一件震惊出租车行业的事——他推动召开了公司职工代表大会,选出11名职工代表,并通过提案“不同意与其他企业合并、转卖”。

    虽然没能阻止企业被移交,后来组建工会维权也失败,但董昕凭着当年公司副经理写的融资证明成了唯一一个没被新公司收车的司机。“什么卖车,我们是集体企业,车是我们谋生的工具,能卖吗?”董昕的车最终开到了2004年报废。

    北京市高级人民法院“京高法(1997)134号文件”曾指出,“从法律上讲,运营出租车的所有权及运营证归出租汽车经营公司。但从资金投入的实际情况看,几乎全部购买出租汽车的资金及经营费用,全部由运营司机垫付和支付,客观上产生了投资人与所有权人的分离。”

    然而,129号文件和“收车”让出资人彻底出局。到1999年,北京市开始推行“政企分开”,诸多集体企业摘掉了“红帽子”变成民企,当初靠指标白手起家的老板们完全拥有了企业产权。经由一系列股权变化,如今,合计占据北京市超过60%份额的10家出租车企业中,除去3家为国企外,其余均为民企。

    一些企业更是进行了跨国资本运作,银建实业就在2005年成了一家新加坡企业控股的合资公司。

    司机出局,产权明晰之后,为了发展扩张,大企业开始互相兼并以获得经营指标,而政府的助力更是加快了兼并的脚步。

    20006月,北京市下发了《关于整顿本市出租车行业和企业意见的通知》,文件提出要把“企业总数控制在200家左右,车辆总量控制在6万辆左右”,同时把首汽、北汽、银建、万泉寺和双祥等5家公司作为试点,力推他们成为大公司,鼓励出租车企业兼并重组与规模化经营。

    大公司带着银行贷款的支持开始收购小公司,200辆以下的小公司几乎全被兼并。长期从事出租车行业研究的郭玉闪告诉中国青年报记者,第一批小公司“把车先卖给了司机一道,完成原始积累,重组又卖给大公司一道,是最赚钱的”。

    这是一场轰轰烈烈的运动,根据媒体事后报道,兼并最厉害的时候,每个月差不多消失150家企业。最后,银建、金建、新月联合、首汽、京诚联、北汽九龙、北方等7家大型公司出现。数量管控和大公司化成为北京市出租车行业的基本格局。

    2002:揭开黑幕

    2000年前后,司机们的日子特别难过——失去经营权,份儿钱涨,兼并收车过程中更是各种产权、经营权纠纷不断,公司还对出租车司机进行各种克扣。利益受到侵犯的司机开始选择各自的道路维权。

    董昕多次试图组织工会维权,2000年《工人日报》连发五期专家讨论,探讨集体企业与工会的关系。但走“工会道路”的董昕努力数年,工会还是没能建起来。

    2000年,王学永把自己的东家万泉寺出租车公司告上了法庭。“他们想开除我,因为我老维权,但是又不退我押金。”

    1998年,王学永转到这家公司并迅速成了“刁民”——当时司机违反交规后政府罚钱公司也要罚钱,他不服气,向公司要发票,公司不给。之后,王学永拿着129号文件找领导,质问为什么规定上下浮动15%,但公司都是上浮。一路追问到北京市出租车管理局,最后得到的答复是这个标准是出租车协会协商决定的,而这个协会的成员大多是出租车公司领导。

    董昕代理了王学永的案子,最后胜诉,王学永拿回了属于自己的押金。

    跟他们不同,邵长良选择了“人大道路”——通过人大代表提交议案维权。1997年,邵长良花了几个月时间写了份关于北京出租车行业问题的研究报告。

    写完以后,他谎称自己是北京市人大代表沈梦培的朋友,从人大代表联络处要到了沈梦培的电话,“我通过媒体看到,他当时关注出租车行业。”

    沈梦培让邵长良按照议案格式把材料改写,然后带着邵结识了很多人大代表、政协委员。“写人大议案很有技巧的”,1997年、1998年、1999年,沈梦培和邵长良每年都在人代会上递交关于出租车改革的议案。

    同时,邵长良还在继续自己的北京出租车行业研究。2002年研究完成形成文字稿,邵长良打印了400多份,给所有自己能找到地址的人大代表、政协委员和政府机关部门都寄去。其中有一份辗转到了《中国经济时报》记者王克勤手上。

    20027月,王克勤见到了邵长良、董昕,随后展开了长达半年的调查。当年126日,《中国经济时报》用5个版刊登《北京出租车垄断黑幕》,王克勤用了2万多字披露了北京市出租车公司“空手套白狼”的发家史,对份儿钱的起源以及大公司制下司机恶劣的生存状况亦做了全面的报道。出租车垄断问题第一次如此彻底地进入大众视野。

    董昕在凌晨两点直接开着车到印刷厂买了5000份报纸,拉到机场分发。稍晚一些,邵长良一口气买了12000份报纸,那一段时间,他每天都拿着一摞报纸上班,半卖半送。

    报道引起了轰动,2003年年初,北京各大报纸开始传出北京市要改革出租车管理体制的消息。在透露出来的报批方案中,份儿钱被取消,出租车公司实施8小时工作制,并降低风险承包金,司机凭业绩拿工资。

    并不是所有人都持乐观态度,学者余晖一直从事政府管制研究,他当时在媒体撰文指出,新方案的分配方式是公司和司机双输,很难推行,并且没有触及出租车行业的行政审批问题,而这才是问题的关键。一语成谶,这个待批的新方案最后不了了之。

    2004:行政诉讼破局

    邵长良的研究材料是由余晖转到《中国经济时报》社的。当时,余晖正参与国务院行政审批改革领导小组办公室的项目,同其他27名学者一起讨论行政审批制度改革。

    2002年,是行政审批制度改革启动的第二个年头。此前,由于缺少规范制度,中国一直存在大量不合理的行政审批项目,开一个批发市场,要找100多个单位审批盖章。2001年,随着中国加入WTO,行政审批改革提上日程。

    余晖正是28名首批行政审批制度改革专家咨询组成员之一,“出租车行业在我们当初讨论行政许可法的时候一直有涉及,大部分学者都认为这样一个行业没必要设立行政许可。”余晖回忆,“当时我们觉得,中央级别的行政许可里,有70%都是可以废除的。”

    200471日,《行政许可法》正式生效。虽然此前一天国务院颁布412号令,公布了保留下的行政审批项目,其中也包括出租车行业。但这部被称为“阳光法案”的《行政许可法》对于政府实施行政许可的设立依据、实施程序均有相当程度的规范,出租车行业垄断的坚冰似乎出现了裂缝。

    田乾峰当时是《京华时报》的记者,编辑徐一龙给他派了一个选题——几名司机要在行政许可法实施的当天去申请个体出租车牌照。71日,田乾峰起了个大早赶到运管局,见到了那三名司机——邵长良、王学永和车殿光。

    接待的工作人员显然有点蒙,1994年以后,北京市出租车管理部门就没有受理过个体出租车运营申请。一个工作人员开始说“没这项业务”。领导赶到后又迅速改正错误,“这个业务刚开张”。第二天新闻见报,大量司机开始涌向运管局去申请个人运营资格。

    712日,3名司机收到了不予批准的回复,依据是《北京市“十五”时期交通行业发展规划》,即1648号文件,这份规划文件提出,北京市2005年出租车数量应该控制在6万辆。田乾峰一度以为这条新闻该结束了,但是3名司机开始申请听证会,723日申请不批准,3名司机决定发起行政诉讼。

    这场行政诉讼当即引发关注,几十名司机也试图效仿邵长良他们,但未被立案。

    这是场蓄谋已久的诉讼——邵长良很清楚《行政许可法》的分量。很早之前他就开始和一些司机、学者商量利用这个契机推动出租车行业改革。

    韩冰是当时免费给邵长良、王学永、车殿光提供法律援助的律师。拿到邵长良等人的材料,韩冰觉得,虽然出租车运营权在行政许可的设立以及具体规定上均与《行政许可法》有冲突,但规定不是可诉的具体行政行为,同时所涉目标太大难度过高。

    最终定下的突破点,是运管局拒绝审批时,没有通知邵长良等人有申请听证和行政复议的权利。“这是个具体的可诉的行政行为,并且跟《行政许可法》的程序明显不符,市运管局目标也相对小一些,所以我当时觉得,最低限度,听证会还是有希望的。”韩冰回忆,“假如能进入听证会环节,剩下的就好办了。因为你说要管制,就必须给出管制的理由,6.6万辆的数据是怎么计算的?个体申请为什么不批准?”

    在拖了近3个月之后,案子终于开庭。原宣武区人民法院最大的法庭被记者、司机、运管局和出租车公司的工作人员挤满了。

    当时可能没有人想到,这次开庭将会是这个案子唯一的一次开庭。漫长等待过后的20051024日,王学永等人拿到了一份6页的判决书,败诉。继续上诉,北京市第一中级人民法院在当年12月直接作出终审判决——维持原判。

    这场一年多的诉讼磨掉了邵长良等人最初的希望,而出租车行业的行政许可制度依然顽强如初。

    2006:算不清的出租车成本

    2006年北京出租车调价听证会前夕,学者郭玉闪终于看到了北京出租车行业的第一份,也是迄今唯一一份企业财务审计报告。这份长达128页的审计报告中的诸多内容都让他感到震惊——2003年,首汽公司的成本里有170多万元的“工作餐费”,银建公司党委书记的月工资为21544元。郭玉闪对媒体表示,“北京市的出租车还没有到上涨租价的时候”。

    在此之前,出租车公司利润与成本,对公众来说一直是个谜。

    2006年,为申请出租车调价,北京市6家出租车企业聘请了嘉信达会计事务所对企业的成本利润进行审计。审计结果显示,出租车行业2005年的预估税后利润为3.61%,而2006年预估利润低至1.68%

    出租车行业微利被作为涨价依据出现在了2006418日北京市发改委公布的调价方案中。调价方案主要是提高出租车起步价格,从1.2/公里提升到2/公里,并取消政府与企业给司机的每月670元的油补,同时提出了建立租价油价联动机制。

    这一波涨价的背景是油价上调。2005年,由于油价持续上涨,北京市开始从财政中拿出一部分对出租车行业发放燃油补贴,同时通过涨价解决油价上涨的呼声开始出现。

    然而“涨价”在当时并不被司机看好,很多司机认为,涨价以后公司不用支付油补,而涨价带来的乘客减少的风险却由司机承担。董昕当时做了一个关于调价的调查,143名司机中反对调价的占96.61%

    反对涨价的学者认为,垄断行业的真实成本需要考量。余晖指出,垄断行业的定价权在政府,所以各个垄断企业都有将企业成本做高,利润做低,然后跟政府叫穷的冲动。而事实上,行业利润被变成行业内各级人员享受的福利,简单涨价不如变数量管制为质量管制和安全管制。

    419日,方案发布后的第二天,北京市发改委公布了调价听证会的代表名单,其中司机代表仅有两名,一名由工会推荐,一名由出租车公司推荐。长期关注出租车领域并且反对出租车涨价的,只有人大代表沈梦培入选代表名单。这场事关出租车行业利益格局的听证会只有10个旁听名额。

    2002年就开始关注出租车行业,并且兼国家发改委政府价格工作专家咨询委员会委员的余晖没能成为这次价格调整的听证代表。但余晖同王克勤、郭玉闪一起,找来记者、人大代表、司机,组织了一场“对北京市出租车提价的质询和研讨会”。

    426日,听证会在首创股份新大都饭店举行。最终出现的调价方案仍然保留了企业每月100元的油补,最终方案14人赞成,2人总体赞成,9人反对,其中2名司机代表全部表示支持涨价。反对涨价的清华大学法学院副教授陈建民事后对媒体表示,一名人大代表在会上说他听到的民意是90%反对涨价,但是这名代表自己支持涨价。

    “企业就该通过竞争优胜劣汰”,回头看这场涨价的争论,郭玉闪说自己的观点一直没有变化,“企业控制不了成本就应该出局,你做不好凭什么要消费者埋单?”

    2012:没有到来的改变

    2012816日,《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》公布,意味着2015年以前,北京市不会投入任何新的运力。

    根据公开数据,北京市1995年的出租车数量为5.6万辆,到2003年年底已经达到6.5万辆,“变成大企业格局之前,政策上虽然禁止,但因为各种关系还是有一些指标流出。到2000年以后,几家大企业形成,政府很难说只给一两家私下发牌照,如果都发数量太多又可能对管制政策形成冲击,所以大公司化以后数量几乎就没变过。”郭玉闪对记者这样解释出租车数量的变化。

    早在2007年,根据国务院领导的指示,国务院发展研究中心课题组就曾对我国出租车行业发展做了考察和调研。王克勤、余晖也是当时的课题组成员。课题组的研究报告指出:“一些地区因为多年没有新投放运力,已经造成运力明显不足,并导致一系列相关问题。”

    北京市交通委则对媒体表示,6.66万辆是上世纪90年代的规模,10多年来总量没增加,需求的确存在缺口。但一座城市的出租车保有量不能因为乘客需求增加而无限制增多。北京每辆出租车每天大约运行400公里,但空驶率达到30%40%,无限制地增加出租车数量,不仅会加剧城市拥堵,且不环保。

    有关部门同时表示,将通过在五环路内增加出租车停靠点,大力发展电话预约叫车业务来解决“打车难”。

    “现在没有什么改革的动力,利益已经固化,放开牌照对企业的利益触动太大。”从2004年开始跟王克勤一起研究出租车行业,郭玉闪跑过三十多个城市做出租车调研。而他创立的传知行社会经济研究所一直保持对出租车行业的关注,每年都会出一个出租车行业报告。

    郭玉闪偶尔也会感到厌倦,“每次都跟媒体说一样的东西,但是看不到什么改变。可是转念一想,如果不说了吧,这么个小行业,可能就真没有人关注了。”

    维权司机们也都觉得厌倦了,一切都好像在原地打转。2004年,国务院曾经发布81号文件禁止收取风险抵押金,邵长良在当年找到交通委投诉出租车公司仍然在收风险抵押金。2008年,《劳动合同法》出台,王学永又找到运管局申请取消风险抵押金,认为这与《劳动合同法》不符,市劳动部门随后宣布禁止收取风险抵押金。

    “但是你看,现在开车还不是要收押金?”王学永摊开手,一脸无奈。如今他的维权战友们很多都离开了这个行业——邵长良说自己搞起了农业调研,董昕转了一圈又干回了会计的老本行。

    “我后来想,我维了这么多年权,我到底在维什么呢?”王学永摸了摸自己的脑袋,这个黑车司机好像是在向别人发问,又好像是在喃喃自语。

本报记者 刘星 高四维

 中国青年报 》( 20120822 07 版)

 

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