中国公共政策研究

刘尚希:财政改革与国家治理

作者 

      十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把财政定位为国家治理的基础,这种对财政的认识超出了原有的经济学框架,达到了一个新的认识高度,具有深远意义。


财政在国家治理中发挥基础性作用

 

传统上对财政的认识一般从经济视角出发,将财政仅仅视为一个经济问题,顺着这个逻辑,财政政策、财政手段也就只是被视为经济政策、经济杠杆,这种看法不全面。财政在经济领域的影响和作用只是它的一个方面,而它在社会、政治领域发挥的作用则关系到国家的长治久安,更应引起高度重视。

从古今中外历史来观察,财政从来都是属于治国安邦的重大问题。财政作为国家治理的基础,可以用“改进的木桶原理”来解释。一般说“木桶原理”,指的是一个木桶的功能取决于竖着的板子,即一个木桶能装多少水,取决于最短的那块竖板。但财政在国家治理中的地位,则不是众多竖板中的一块,而是木桶的“底板”,它决定的不是桶的容量,功能大小,而是这个桶能不能装水,功能是否失效。国家治理是一个严密的体系,由众多要素有机耦合而成,就像一个木桶由众多木板组合而成。如果财政出了问题,则整个国家治理就会失效,就像木桶的底出现了一个洞,整个木桶里的水会漏光;更严重的情况是,木桶的底板掉了,木桶的盛水功能彻底丧失。所以说,从国家治理的角度来看,财政是作为国家治理的“底板”发挥制度的基础性作用。只有认识到这一点,才能真正理解财政改革的重要意义。

 

财政是耦合效率与公平的机制

 

改革过程中经常提到效率与公平这两个概念,过去我们把它们视为两个对立的东西,实际上是受到西方学科分类的影响。西方文化天然存在一种对立逻辑,文艺复兴之后科学技术迅速发展,工业革命的过程中西方喊出“人类征服自然”的口号,就是人与自然对立的体现。西方的历史是扩张和侵略的历史,从西方传入的学术思维也是斗争哲学,将效率与公平作为对立面,其实就是走了极端。这种效率与公平非此即彼的认识会带来很多问题,甚至造成政策摇摆不定。

另一方面,以凯恩斯为代表,西方学者把财政学当成经济学的一部分,把财政当成宏观调控的手段,把财政政策视为一种工具,任凭施政者随取随用。这种过度的经济化、工具化,妨碍财政作为国家治理基础的稳固性。西方国家财政工具化的另一个表现是:财政成为政治家拉选票的工具,各政党竞选时都要强调要给老百姓减税和增加福利,上台后为了再次当选,更是要“讨好”,注重眼前利益,年复一年,政府的债务就越积越多。一旦财政被过度工具化,被政治家操纵,财政这个基础就不会稳固。财政不健康,国家治理肯定不健康。这个道理在世界各国都是一样的,欧洲债务危机就是明证。

因此,财政改革的思维要向中国文化的传统思维回归,即系统的、整体的、和谐的思维。在新的历史条件下,过去所讲的“效率优先”或“公平优先”的说法都过时了,效率与公平难以分开。如果社会不公平,贫富差距太大,普通人没有购买力,少数富人的消费能力总体是有限的,结果将是内需不足,导致经济衰退和经济危机,效率也就自然下降。可见,效率和公平其实是一件事情的两面。财政政策的制定需要有整体思维、系统思考,不能过度工具化,要把效率和公平有机结合起来,这正是财政要发挥的作用。财政就像一条扁担,一头挑着效率,一头挑着公平,如果两边不平衡,一头沉,社会就没法前进。

 

财政必须平衡“两个钱袋子”

 

基于国家治理的财政,必须平衡两个钱袋子:一个是国家的“钱袋子”,一个是老百姓的“钱袋子”。老百姓的钱袋子鼓起来是好事情,但如果与此同时国家的钱袋子瘪下去,很多公共服务就不能提供,老百姓的生活就会受到影响。社会是个共同体,有很多需要共同面对的公共风险和危机,是个人力量无法化解的,只能通过国家和集体的力量。这其中不但包括社会保障问题,也包括公共安全和国防等问题。

进一步的问题是:国家的钱袋子里放多少钱比较合适?人们普遍认为福利多多益善,我反对这种“社会福利最大化”的主张。因为天上不会掉馅饼,政府多给,就要多收。收得过头了,发展就没后劲了。真正的目标应该是“公共风险最小化”。使公共风险尽可能地小,是衡量国家钱袋子里该有多少钱的标准。如果国家在防范公共风险方面出现资金困难,就应设法增加财政收入。

现在有人把这两个钱袋子对立起来,产生一些极端观点,比如认为探月计划不应该搞,要把这些钱拿去扶贫,或是发给大家改善民生。这就是缺乏整体、长远眼光的表现,没有把社会当成命运共同体来看。这种想法走向极端,就是过度的个人主义和自私自利,造成的结果将是整个社会人人自危。

 

财政改革需稳定税负

 

财政改革的原则之一就是稳定税负。稳定税负的实质是政府和市场的关系,即政府引导市场形成一个预期,承诺税收的增长和经济增长相适应,不能太快也不能太慢。太快对经济增长不利,太慢会影响公共服务,这就是稳定税负的含义。有人认为稳定税负就意味着不进行结构性减税了,其实这两者并不矛盾,在目前条件下,结构性减税正是稳定税负的一个有力措施。原因显而易见,如果税负过重导致企业效益下滑,那么税收收入也会减少。

税制改革是一个有机整体,不能用简单的减税或增税来定义。税收具有结构性,有些税种,比如消费税、环境税、房产税等,有可能会增加。但这种增税不仅仅是为了增加国家财政收入,还具有调节目的。当生态环境出现危机征兆,当贫富差距日益扩大,就有必要对环境税和消费税进行适当调整。

对于减税大家都很欢迎,说到增税,似乎所有人都在反对。例如现在有人提议降低奢侈品的关税、增值税、消费税等,美其名曰让普通老百姓也买得起,这实际上误解了奢侈品的定义,如果某种商品普通人买得起,那么它就是一种普通消费品而非奢侈品。对奢侈品增税,针对的是那些只有富人能购买的昂贵商品,目的是调节贫富差距、增进社会公平。另外,对某些污染严重的企业增税,是为了保护整体生态环境。所以,重要的不是增税或减税,而是这样做的目的是什么。总体来讲,就是要调整微观税负,稳定宏观税负。

 

财政改革需稳定中央与地方的财力格局

 

财政改革还要稳定中央与地方财力的基本格局。现在很多人认为地方财政很困难,所以要扩大地方财权、财力,这种观点忽视了实际情况。现在我国中央财力只占总体的48%,地方所占比例已经达到了52%。一个国家的中央财力比例不应低于50%,尤其是我国这样的发展极不平衡的发展中大国。从世界范围看,无论是单一制,还是联邦制国家,中央政府的财政收入占比也是超过50%的。这是保障一个国家长治久安的基本条件。如果把土地出让金考虑在内,算大账,地方财力所占的比例更高。

所以在目前的情况下,不应把改革的重点放在中央和地方财权、财力的调整上,而是要放在事权和支出责任上。完善中央事权、地方事权、中央地方共同事权的结构,把支出责任适当上移,即减少地方的支出责任,缓解地方财政压力,从而也减少了五花八门的转移支付。一些适合中央来承担的事情,中央直接来做,比层层委托给各地效率更高,也更容易协调。

另一个重点是完善地方税,完善地方税的目的不是改变中央与地方的财权比例,而是让地方形成稳定税源,通过地方税种的配置,更好地引导地方政府的行为,从而实现中央与地方财权的基本稳定。

 

财政改革要发挥中央与地方两个积极性

 

财政改革的另一个原则是“发挥中央与地方的两个积极性”。国家治理是双向互动的,中央和地方必须都有积极性,才能形成合力。如果地方缺乏积极性,改革只能自上而下地单向推动,那样将十分困难。

这也正是国家治理的含义,所谓治理,就要有两个主体,中央发号施令、地方执行的模式是管制而非治理。国家治理要有两级架构,一为国家层面,一为地方层面。改革也应抓住两级分权、两级治理这条主线,目前这种架构实际上已经日益清晰,除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外,司法制度、监管制度也开始趋向两级架构,财政体制改革也应遵循这个思路:国家层面的治理,主要解决中央与地方的关系;地方层面的治理,主要解决省、市、县、乡之间的关系。

中国的省区划分是历史地慢慢形成的,各省的人口规模、地理环境、经济条件等不同,决定了改革不能“眉毛胡子一把抓”。国家财政体制是统一的,中央与地方财政关系的处理遵循统一规则,目前来说即实行分税制。地方层面则可以有地方特色,比如地方要不要搞分税制,如何搞法,需要因地制宜。国家层面的治理和地方层面的治理,其性质完全不同,不能混为一谈,更不能对各省一刀切。如果要求各地全搞分税制,那是不合逻辑的,根本无法执行,地方层面的财政改革需要由各省针对自身情况来推进。当务之急是要分清楚哪些是属于国家层面的改革,而哪些是属于地方层面的改革,该是地方做的,应放手让地方去做,避免地方可以搞的改革都在“等待”、“观望”。

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