中国公共政策研究

顾昕:社会政策变革与中国经济发展模式转型

作者 

      中国经济发展模式亟待转型,转型的核心就是增大国内民间投资和民间消费占总投资和总消费的比重。这其中,居民潜在消费需求如何释放,并使中国最终走向消费大国,就成为转型能否成功的决定性因素。[1]

哪些因素阻碍了潜在的消费需求变成现实的消费?对此,经济学视角的讨论很少注意到社会政策的重要性,忽视社会体制的不完善对经济增长的抑制作用,也不大关注社会体制变革对社会经济发展的积极作用。社会政策研究者亦极少参与经济发展模式转型的讨论。

然而,人类社会现代化的历史表明,社会政策的重要性随着市场化的进程而日益凸显。在经济生活日益市场化的时代,社会保护体系的建立,可以帮助民众防范与应对负面风险,从而更有利于财富的创造和经济的发展。卡尔·波拉尼曾经指出,西方社会的现代化可以归结为市场化和社会保护两种制度建设交替推进、相互促进的双向运动。前者可以简化为经济制度的建设,而后者一般被简化为社会制度的建设,主要体现为一系列社会政策的制定和贯彻以及有关社会事务治理制度安排的建立。[2]简言之,现代化意味着经济社会的协调发展;具体而言,意味着市场化进程与社会保护体系发展的协调发展。


      实际上,中国既有的经济发展模式之所以形成以及发展模式转型之所以艰难,关键的因素之一就在于社会政策的变革长期以来没有纳入国家社会经济发展的大战略,而只是局限在为经济增长提供服务的边缘位置。换言之,中国的发展主义仅仅是一种经济发展主义,缺少社会发展主义的要素。具体而言,中国居民消费长期不振,主要肇因之一就是国民必定会面临的各种社会风险难以得到有效的分散,居民对于未来收入的预期不稳定,而对于未来支出快速增长的预期却是确定无疑,因此中国居民储蓄率持续攀升,自然导致消费率持续下降。

“福利国家”理解为福利水平较高的国家。其实,“福利国家”一词可以简单地理解为对福利提供负有一定责任的政府,可以适用于任何经济体中的政府施政行为和模式。福利国家完全可以有不同的模式,而其中的福利提供水平也会有高有低。运转良好的福利国家是一种社会性基础设施,同实体性基础设施一样,都是一个国家和地区经济健康、可持续性发展的保障。而且,福利国家的建设也是一个永无止境的过程,国家、市场和社会在其中所扮演的角色,日益呈现多样化的格局,即便在发达国家也是如此。无论福利国家的改革走向何方,欧美经济发达国家政府在社会政策上的支出,却没有下降。[3]

在中国,越来越多的人认识到,内需不足的原因之一在于政府在社会政策上的投入不足。当社会保障不健全,福利国家不发达,国民在养老、医疗、教育等方面被迫要面对不确定的巨额支出之时,压抑当前的消费自然是不得已而为之的普遍行为。无论如何,中国经济发展模式转型迫切需要社会政策变革,迫切需要福利国家的建设,迫切需要社会保护的发展,也迫切需要社会政策研究者的参与。中国的福利国家建设,一方面与经济发展水平的提高不相适应,呈现为福利水平普遍较低的境况,另一方面在制度变革和制度建设方面发展缓慢,导致国家、市场和社会在福利筹资、提供和监管各领域的边界不清和职能错位,既损害了公平也不利于效率。

 

一、社会风险的预期与中国居民储蓄率的高涨

 

无论在什么地方,几乎所有人都有可能因老龄、疾病、残疾和丧失工作(失业)而引致收入减少甚至收入中断,有些人群还会在一段时期因为抚养儿童而导致收入与需要不相适应的困难境况。在自然经济和农业社会之中,这类风险均为家庭(家族)风险,而且也不存在“失业”的概念。但在工业社会和市场经济的背景下,这类风险转变为“社会风险”。[4]人们普遍认为政府有责任建立社会保护体系,以帮助所有国民在一定程度上抗击社会风险,而制定并实施各种社会政策以履行这一责任的政府就是福利国家。[5]当然,福利国家或社会保护体系发展到何种程度,取决于一个国家或地区的经济发展水平。这意味着,福利国家无所不在,只不过在发展中国家,福利国家的发展水平较低,还不足以帮助国民有效地抵御社会风险所带来的危害。而在发达国家,应对这些“旧社会风险”的制度安排已经充足,而其福利国家所面临的挑战是应对所谓的“新社会风险”,主要包括(1)妇女劳动力市场高参与所引致的社会问题;(2)老龄化导致老年照顾的需求激增;(3)技术变迁导致低技能、非熟练劳动力的就业问题;(4)公共服务民营化所引致的服务品质监管问题。[6]

中国刚刚迈入中高收入国家不久,因此在发展阶段上属于新旧社会风险纷至沓来的历史时期。当然,由于历史和制度背景不同,有些西方国家所面临的“新社会风险”,如妇女劳动力市场高参与率,在中国并不是新鲜事。中国作为一个二元转型国家,即从农业向工业国家转型和从计划经济向市场经济国家转型,会遭遇很多西方发达国家从未碰到过的“社会风险”,例如进入城市的原农村居民和进入市场体系之中的原城市居民所面临的医疗、养老、失业等问题。但无论面对传统的社会风险,还是新兴的社会风险,中国福利国家(或社会保护体系)的制度建设速度和质量均未能赶上风险日益增长的速度,这是无可置疑的。

近年来,亚洲开发银行基于各国社会保险、社会救助和劳动力市场政策项目的数据,对亚太地区国家的社会保护体系发展进行了系统的评估,并从2005年开始发布“社会保护指数”。基于2009年的数据,在2013年《社会保护指数》报告中,中国社会保护指数处于中偏上的位置。就社会保护支出占GDP的比重而言,中国为54%。事实上,有不少人均GDP低于中国的国家,例如乌兹别克斯坦、蒙古和吉尔吉斯坦,这一比重超过中国。当然,也有一些人均GDP高于中国的国家,例如新加坡、马来西亚和泰国,这一比重还低于中国,这或许同社会保护支出的统计口径有关。在新加坡和马来西亚,都存在着公积金制度。公积金制度是一种强制储蓄制度,并不在人际之间扮演分散风险的作用,因此其基金大多不计入社会保护支出。但实际上,这种制度也在很大程度上行使着社会保护的功能。[7]

重要的是,亚洲开发银行指出,除了日本、韩国、蒙古和乌兹别克斯坦之外,亚洲国家在社会保护的深度和广度上都存在着偏低的情形,即社会保护不足。与此同时,在亚洲社会保护体系中,以养老保险和医疗保险为主体的社会保险制度占据主导地位,而社会保险的主要受益群体是非贫困中产阶层人群。相对来说,亚洲社会保护体系中为贫困人群所提供的保护更加不足。总体来说,亚洲国家,尤其是包括中国在内的进入中高收入行列的国家,未能使社会保护体系的发展跟上经济成长的步伐。[8]加强社会保护体系建设是亚洲开发银行在2008年提出的“亚太2020脱贫战略”的三大支柱之一,该战略认定社会保护的强化是推进包容性增长的首要贡献因子。[9]

尽管中国的社会保护体系,尤其是医疗保险和养老保险制度在过去的十年间得到了快速发展,但社会风险对于广大的城乡居民来说依然居高不下。让我们仅以医疗费用的风险来说明这一问题。随着经济持续不断地发展,中国城乡居民的收入在过去的三十多年里有了客观的增长。不计入通货膨胀的因素,2011年城乡居民家庭人均收入分别是1978年的635倍和522倍,然而2011年农村居民医疗保健人均支出是1978年的1456倍,而城镇居民则是1077倍,都远远超高收入增长的幅度。中国的基本医疗保障制度已经成形,人口覆盖率已经超过了95%,但是其保障水平并不高。对于大多数参保者来说,其40-50%以上的实际医疗费用还需要依赖于自付。[10]这意味着,尽管中国在医疗保障制度建设方面取得了很大的成就,但是民众在医疗费用方面的社会风险依旧没有得到适当的分散。事实上,在社会保险制度方面,医疗保障体系的制度建设是相对比较完善的。与此对比,养老保险制度在民众那里造成的不确定感更加强烈。在2013年夏秋,各类媒体对于养老保险基金的潜在支付风险、退休年龄延长以及通过“倒按揭”实现“以房养老”等问题的大量争议,实际上就是民众对未来养老金支付风险极度担忧的一种表现。

由于对未来社会风险的担忧,中国居民消费不振也就是自然而然的结局。图2显示,以2011年同1978年相比,中国的人均国民生产总值(GDP)提升了160倍,但城乡居民消费水平只提升了80和77倍。中国居民的储蓄倾向年复一年地强化。同其他东亚国家和地区相类似,中国居民的储蓄率一直很高,甚至在二十世纪八十年代和九十年代一度有一些经济学家杞人忧天地担心一旦储蓄释放出来,会极大地刺激需求,引发需求拉动型通货膨胀。然而,这样的情形从未出现。事实上,尽管城镇居民家庭人均可支配收入在过去的三十多年内有了极大的增长,但居民人均人民币储蓄余额的增长速度更是惊人。根据2012年《中国统计年鉴》,2011年,中国居民人均人民币储蓄余额为2550460元,是1978年的11626倍。

无须赘述,中国居民如此之高的储蓄率,对于中国经济的健康发展是极为不利的。换言之,中国经济发展模式转型的挑战之一,可以具体化为中国居民储蓄率的降低。在这一方面,福利国家的建设是至关重要的推动力。

 

二、福利国家建设与社会经济的可持续性发展

 

谈起福利国家,很多奉哈耶克主义为圭臬的中外学者都会露出鄙夷之色。在他们看来,福利国家的建设必定意味着国家官僚体系的膨胀,个人选择权与责任感的侵蚀,从而压碎市场机制运行的基石。近年来由南欧国家触发的欧债危机,似乎更加坐实了这一看法。在他们看来,福利国家应该最小化,而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群(社区)、市场和公民社会(慈善组织)。[11]

这样的看法并非全无根据。在福利国家发展的历史上,的确有一段时期,社会政策的实施呈现极强的行政化之势,以“命令与控制”为特征的公立官僚机构主宰着公共服务的筹资和提供。此种行政化的福利国家自然是对市场机制的损害。尽管中国的福利国家建设上属于初级阶段,但行政化的情形在中国却已经普遍存在。在推进中国医疗体制改革的过程,有一种强烈的呼声发自体制内以及与之有千丝万缕关系的某些专家,即政府应该主导基本的医疗服务,要确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位,政府应该对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面,实施全环节、全方位、全天候的管理。[12]

但值得深思的是,正如市场制度本身正处于持续不断的自我改革与完善之中,福利国家也是如此。自1970年代受到石油危机冲击之后,福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。福利国家改革的内容林林总总,但大趋势之一就是在公共服务(例如医疗和教育)中引入一些精巧的市场机制,从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。[13]与此同时,国家在福利筹资方面依然承担主导型责任,从而在提升个人自由与责任的同时依然维持国民的公共福利水平。在中国医改领域,笔者始终不渝地反对以“命令与控制”模式主导医改,坚决医改主张走市场化的道路,即国家在筹资方面主导全民医疗保险的建设,然后通过医疗保险对医疗服务进行集团性购买,同时大力推进医疗服务体系走向多元竞争的格局。[14]

简言之,福利国家的发展完全可以与市场体制的良好运行并不相悖。正如马克思根本料想不到资本主义有了今天的发展一样,哈耶克也没有预想到福利国家有了脱胎换骨的改造。二十一世纪的哈耶克主义者,也应该与时俱进了。同以往人们将社会政策支出视为纯粹消费的观念有所不同,当代社会经济史学家已经证明,一个国家社会政策支出的多少,尤其是其占GDP的比重,对该国整体的经济发展水平,都有极大地促进作用。[15]社会政策支出的扩大,或者说社会政策的发展,不再是只花钱、无效果的社会消费,而是一种“社会投资”;这一投资的产物,就是“社会性基础设施”,其重要性不亚于实体基础设施的建设。[16]这是所谓“新社会民主主义”的核心理念,深刻影响了英国新工党和德国新社会民主党的社会政策。

其实,尽管对“福利国家”避之唯恐不及,很多中国的经济学家并不一味地反对政府强化社会政策。他们大力主张政府健全社会保障制度,并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策,视之为政府职能转型的必然之举,视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。但是,对于应对当前中国所面临的经济下行之局面,他们大多认为政府财政投资于“社会性基础设施”,是远水解不了近渴。亦有学者提出,中国不仅要防范“中等收入陷阱”,而且还要防范“福利国家陷阱”,提醒政府不要“一味地为了讨好民众而承诺各种超出国家经济能力的福利措施”,否则“就有违经济发展的规律,最终可能拖垮经济”。[17]有很多政府官员和学者认为,福利国家建设弄不好会“养懒汉”,因此形成了“福利恐惧症”、“社会福利社会责任论”、“社会福利可替代论”等流行的观念。[18]更有甚者,明明中国在福利国家建设方面始终存在着“低福利”和“负福利”并存的现象,距离所谓的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥,但却有很多包括著名的“左派”人士,都时常痛斥福利国家的危害性。[19]

福利国家“养懒汉”的论调,在国际上基本上是一种陈腐过时的论调,而在中国完全是一种时空倒置的观察。关键在于,福利国家的施政,完全有可能不养懒汉,也不一定会造就福利国家陷阱。健全养老保障和发展医疗保障,都与“养懒汉”毫不相干。在有关社会政策的国际文献中,探究所谓“发展型社会政策”或“积极的社会政策”,是近三十年来的一个热点,正试图解决这一问题。

 

三、走向发展型福利国家

 

长期以来,在人们的印象中,福利国家社会政策的实施,无非是财富的再分配,并不能直接促进财富的增长。毫无疑问,保护型的社会政策为新自由主义对社会政策的抨击提供了土壤。二十世纪最后二十年,在西方发达国家,福利国家的收缩成为大趋势。在发展中国家,社会政策的发展障碍重重。在这样的背景下,国际社会政策学术界兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮,主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配,而且也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人(尤其是社会弱势群体中的成员)、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设,从而实现经济社会的协调发展。[20]

关于发展型社会政策,最早的论述是美国加州大学伯克莱校区梅志里教授1975年出版的《社会发展:社会福利种发展型思路》一书。在此之前,社会政策文献中的经典性话题是所谓“剩余型”和“制度型”福利国家之争,而梅志里则提出发展主义的新思路,主张超越这一争论,把家庭、社区、民间组织甚至市场力量(即营利性组织)、国家的努力,整合到一个协同推进社会福利的新制度框架之中,从而使社会政策与经济发展协调起来。2005年,梅志里和霍尔合著了《为了发展的社会政策》 一书,进一步发展这一理论框架。值得注意的是,梅志里等学者所提出的发展型社会政策的思路,主要是针对发展中国家的社会政策。在他们看来,经济发展水平尚不高、政府财力比较薄弱的发展中国家,不能盲目追寻发达国家发展福利国家的既有道路,而是必须探寻将经济发展与社会发展协调发展之路;甚至在某种意义上,社会政策固然不必为经济发展让路,但必须有助于经济发展。唯有如此,社会发展才能具有可持续性。

毫无疑问,发展型社会政策的适用性绝不限于发展中国家,而是同样适用于发达国家,具有普适型。实际上,就在梅志里致力于以发展中国家为背景构建发展型社会政策的理论框架的同时,国家社会政策学术界呈现了百花齐放的态势,多种理论同时孕育成长,为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。这些理论包括:

· “社会投资”理论,把国家与社会的福利开支视为社会投资而非社会消费,不仅重视社会政策对于推进社会公平的作用,而且强调社会政策对于推进经济社会协调发展的作用。[21]

· 工作福利理论,强调以促进就业为中心的社会福利政策,推动福利的受益者参与劳动力市场。[22]

· 福利混合经济或福利多元主义理论,高度强调国家、社区、市场、家庭协同发挥作用。[23]

· 能促型国家的理念,探讨了国家如何通过推动社区和非营利组织的能力建设,来实现发达国家福利国家的转型,从而一方面完善社会保护,另一方面可以推动社会经济的发展。[24]

值得注意的是,发展型社会政策的研究依然方兴未艾,上述理论迄今没有得到充分整合。积极的、发展型的社会政策归纳起来,主要有两方面:其一是加强医疗、教育和社会救助,从而强化福利领取人的人力资本,提高其参与劳动力市场的能力;其二是通过鼓励性或者惩戒性措施,要求福利领取人接受工作培训、参加社区公益活动、参加非社区性志愿服务、为其创业提供财务和非财务支持(咨询、信息提供等)、提供法律援助等。随着发展型举措的不断增加和改善,社会政策不再是消极的、保护型的措施,而成为推进社会公平和经济发展的一种积极的手段。

就中国而言,社会政策的变革,对于中国经济的“稳增长”和发展模式的转型来说,并不一定都是远水。关键在于如何选择社会政策变革的路径,使之一方面能有效地帮助民众分散社会风险,另一方面又能同市场机制的运行相行不悖。

例如,笔者在2012年提出的“全民健康保险”(简称“全民健保”)之策,就是这样一种“近水”。作为一种“发展型社会政策”,全民健保的思路非常简单,即废除现行城镇职工基本医疗保险,转而由国家财政出资,加上国民缴费,建立一个缴费水平统一、给付水平统一的全民健康保险体系。国家财政出资至少应该为每人每年600-800元,而国民健保费可以设定在每人每年200元(低收入者免予缴费),两者今后均随着人均GDP的增长而增长。有了这样的筹资水平,所有国民均可至少享受现行城镇职工医保的待遇水平,即大约75%上下的医药费用将由全民健保来支付。国家在各省设立全民健保局,代表所有参保者向各类医疗机构购买医药服务,而医疗机构则可以走向有管理的市场化。在全民健康保险制度之外,民营健康保险也有足够的空间获得发展。[25]

全民健保的构想不仅能让现行碎片化的全民医疗保险体系整合起来,而且还能消解其中所蕴含的诸多老大难问题,例如个人账户的存废、异地就医的管理、医保关系的转移接续等等。更为重要的是,全民健保制度的建立还能在短期内对经济增长有促进效果。这是因为,走向全民健保的第一步,就是立即停止城镇职工医保的缴费。这意味着,原本大约1000亿元的职工个人缴费得以中止,直接变成了职工们的现金收入,极其有望转化为消费;原本大约3000亿元的单位缴费也得以中止,极其有望帮助所有企业减轻负担,即降低企业社会保险缴费费率的总水平。中国社会保险缴费水平之高绝对处在世界第一集团之列。此外,现有城镇职工医保基金还有大约1500亿元的个人账户结余,也完全有望释放为当年消费,而不必让参保者为这些沉淀资金的不断贬值而发愁了。推进全民健保,意味着政府需要新增大约5000亿元的健保支出,大约占中国政府财政支出总额的5-6%。这一笔“积极财政政策”,其实也是一种“积极的社会政策”,看起来微不足道,但在短期内相当于综合性的减税计划,绝对可以为“稳增长”助一臂之力;在中期内可以帮助医疗保险体系的完善;在长期内可以成为中国福利国家制度建设的一个典范。

“积极社会政策”有很多很多,“发展型福利国家”也有很多发展模式。中国经济发展模式的转型能否成功,在于我们能否在福利国家建设上抛弃陈腐的理念,从社会发展主义的新视角,重新探索社会经济协调发展的新路径。长期以来,中国在社会政策的变革与发展方面始终陷入一种零敲碎打的局面,缺乏一个持续有力的、一以贯之的、协调平衡的福利国家发展战略,这也是中国经济发展模式转型不利的一个重要原因。[26]唯有清醒地认识到这一点,才能推进必要的改革。

 

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