中国公共政策研究

经济观察报:北京地铁双轨制账

作者  经济观察报

北京正处于地铁票价调整的前夕。

此次票价调整的原因之一是地铁运营公司亏损,政府补贴不堪重负。作为地铁的两大运营者——北京市地铁运营有限公司(以下简称“北京地铁公司”)和北京京港地铁有限公司(以下简称“京港地铁”)对外表现都很低调。

这两家公司,如同一对同父异母的兄弟。北京地铁公司是一家有着30多年历史的国有独资公司,运营北京17条地铁线路中的14条。京港公司是一家中外合资企业,运营四号线、大兴线和十四号线等3条地铁线路。它成立于2006年1月,在其股权结构中,国有的京投公司占比2%,外资方港铁公司与另一地方国企首创集团分别持有49%的股份。港铁是一家香港上市公司,其中76.82%的股权为香港政府持有,其余23%为公众持有。


不为外界所知的是,北京对这两家企业采用了不同的补贴方式和标准。政府对有社会资本参与的京港公司更为严格。为了防止国资的流失,北京市政府与京港公司签订了“特许协议”。这个协议约定,京港公司只能在约定的成本内享受政府财政补贴,超出成本部分由京港公司自己负担。

相对而言,北京地铁公司的运营成本并不透明,政府每年根据其亏损进行补贴。

一位对京港地铁运营比较了解的人士透露,即便在PPP协议约定的补贴下,京港公司也是盈利的。港铁公司2013年年报显示,该年度港铁应占京港地铁的利润为2.03亿港元。

为什么获得较少补贴的京港公司效益不错,北京地铁公司却亏损连连?如若北京地铁公司对成本的控制更加精准化,资金运用效率有所加强,北京地铁整体运营收不抵支的局面是否将有所改善?即便由于分流客流量等其他考量,地铁票价仍需调整,是否也能节约资金用于扩大运营服务规模,提高运营服务质量?北京地铁“双轨制”下的账本,折射出国有资本在公共服务运营效率上的差距,如不去除其对提价或补贴的依赖,将难以走出低效的泥沼。

 

补贴双轨制

 

2006年4月12日,北京市政府与京港公司签订了北京地铁四号线项目的《特许协议》、《资产租赁协议》,自此,国内首个PPP地铁项目诞生。

PPP(Public-Private-Partnership的首字母缩写)意为“公私合营模式”,是为鼓励私营企业与政府进行合作,参与公共基础设施建设的一种项目融资模式。

这个合作项目在2004年前后开始酝酿。当时中国城市地铁建设正值高潮期,地铁投资额巨大,政府希望通过PPP模式为地铁建设融资。

2004年11月底,北京市交通委牵头成立了四号线特许经营项目政府谈判工作组,港铁公司、西门子等多家企业参与了谈判。2005年2月,谈判组选择了港铁和首创集团组成的联合体。2006年,工作组与京港联合体经过了三年的谈判最终达成协议。2006年1月京港公司成立。

将如此重要的公共服务交给社会资本运营,政府仍有顾虑。国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东表示,政府需要权衡的是,既要保证委托运营的公司能够平稳运营下去,又要防止其未来因客流量、票价的变化获得暴利。

北京市政府委托北京大岳咨询有限责任公司(以下简称“大岳公司”)参与方案研究。大岳公司总经理金永祥透露,“成本、票价、客流量成为当时双方谈判的焦点。”

政府对北京地铁四号线的补贴实际上是根据两个价格计算的,一个是市民支付的票务价格,另一个是政府和京港公司之间约定的结算价格,结算价格比票务价格要高,其中的差价就是政府给予的补贴。结算价格会根据每年成本测算的变化而有所变化,而成本测算每年将根据CPI等因素做出相应调整。

对京港公司而言,在每年补贴给定的情况下,如果公司实际运营成本超出了约定成本,超出部分将由自己承担。反之如果实际运营成本低于约定成本,省出来的部分就形成了利润。

金永祥曾耗时三年为政府研究草拟双方合作的财务模式。他说,作为项目的业主方,政府在谈判中占据主动地位,很多情况下是政府提出条件和要求,如果京港有异议,双方再做出调整。“比方说,在成本核算时,政府认为一个地铁站内的人员配置是三四个人,而京港认为需要七八个人,于是双方会再协调一个能达成一致的人力成本。”金永祥说。

而政府对北京地铁公司的补贴模式截然不同,程世东透露,北京地铁公司一般在年终时跟政府算总账,政府根据亏损情况给予北京地铁公司补贴。

国家发改委一位知情专家表示,“北京地铁运营公司每年获得的补贴金额都是谈出来的,补贴金额的差异取决于谈得怎么样或当年财政是否宽裕,补贴额度一年一议,一般是谈多少补多少。”北京地铁公司是2001年从北京市地下铁道总公司改制重组而来,这种补贴模式已有几十年的渊源。

另据一位轨道交通研究机构的专家透露,除了每年政府财政对收支缺口的补贴之外,北京地铁公司还会获得其他名目的资金。比如,设备更新改造的专项基金,或者其他明目的拨款,这些资金通过不同的渠道进入北京地铁公司,但却没有算入运营收入。

 

京港盈利

 

一位对京港地铁运营比较了解的人士透露,在PPP协议约定的补贴下,京港公司从第一年开始就是盈利的。

对于京港公司盈利的说法,港铁中国首席执行官易珉没有否认。他说,“我们要到大陆来投资地铁,看重的是内地巨大的发展潜力,当然,我们也需要保证股东能得到合理的投资回报,这是一个上市公司对项目的基本要求。”

港铁公司2013年年报显示,该年度港铁应占北京京港地铁有限公司的利润为2.03亿港元,较2012年减少4900万港元,主要由于2012年有6600万港元的会计调整。若不包括这个一次性项目,利润贡献校2012年增加9.1%。

在过去35年里,港铁公司已经探索出一套“轨道交通+物业”的盈利模式,即以地铁物业综合开发的利润来补贴轨道交通的亏损,从而在没有补贴的情况下实现盈利。但是,当港铁进入内地后,土地制度的制约让这一模式无法推行。

对于目前良好的盈利状况,易珉回应称,因为京港地铁做得比别人多,将成本压到了最低。

京港公司的赢利主要来自两个方面,一是公司内部的高效管理和成本控制;二是客流量大幅增长为公司带来的超预期收益。

程世东告诉经济观察报记者,港铁公司是上市公司,对旗下公司的成本控制较为严格,在用人效率、资本运营、成本管理上有着精细的计算。而据易珉透露,政府跟京港公司的所有约定都是有业绩考核的,在PPP协议里,政府对京港公司所提供的服务水平、质量、安全保障有着细致明确的要求。

另外,客流量的倍增也让京港公司的收益超乎预期。据知情人士透露,签订特许协议时,根据当时的估测,正常情况下,地铁四号线的日客流量在60万人左右,如今实际客流量已经达到130万人。

不过,在今年5月中国财政学会PPP专业委员会主办的一个PPP沙龙上,易珉表示,京港公司未出现因政府补贴而致投资人获取超额利润或暴利的现象。他说,在平衡公共利益和私人利益方面,北京做得非常优秀。

实际上,在PPP协议中,政府已设置了一道关卡让京港公司避免了这种“暴利”。政府在协议中设置了客流量的范围,当超过这一范围时,客流量增长带来的超预期收益将由政府和京港公司分享,政府获得大部分,而京港公司获得小部分。但即使在这样的约束下,京港公司的收益仍然是超出投资预期。

在上述沙龙上,易珉还透露了一个数据。他说,根据京港公司的测算,在四号线目前的模式下,政府的财政支出总额大概为500多亿元,如果是传统模式应该花600多亿元,PPP模式帮助政府大概减少了财政支出100亿元。

2011年9月,北京市发改委曾对四号线做过评估,印证了四号线在PPP模式下所获得的效益。继地铁四号线之后,京港公司又获得了北京地铁的大兴线和十四号线的特许经营权。国家发改委一位研究交通的专家透露,目前北京市政府对于京港公司的运营是比较满意的。

港铁公司2013年年报透露,凭借北京铁路专营权的良好运营表现,京港地铁公司屡获殊荣,其中包括由北京市交通安全委员会授予的“北京市2012年交通安全先进单位”荣誉称号。

京港地铁公司于2014年2月已就另一PPP项目——北京地铁十六号线递交了标书。

 

北京地铁公司这本账

 

2014年7月,在北京市针对公共交通票价改革问题向公众征求意见时,一组官方数据得以公开。数据显示,2013年,北京地铁的运营收入为32.23亿元,运营支出为66.84亿元,相比2007年,收支缺口在拉大。

根据上述数据,2013年,北京两家地铁运营公司总计收支缺口为34.61亿。

北京交通大学教授贾顺平说,京港地铁在PPP模式下内部管理科学化、精细化做得更好,而北京地铁公司相对比较粗放。

贾顺平曾就地铁运营公司的资产精细化管理做过调研。他透露,作为北京地下轨道交通最大的运营主体,北京地铁公司没有自己清晰的台账。“比如说,地铁站内电梯的购置费用、安装费用、土建费用等,都要按照一定的方法折算到电梯的固定资产里,今后电梯折旧也好,更新改造也好,要对它进行资产管理。目前,我们国营地铁的账还没有这么清晰。”贾顺平说。

每年,北京地铁公司向政府上报其运营成本,但是成本的本身并不透明。“在这些成本中,哪些该算进来,哪些不该算进来,是有一定操作空间的。”贾顺平表示,在国营企业的台账中,有一些不该计入的成本,成为年底申请补贴的依据。

相对而言,京港公司对于运营成本包括固定资产折旧的管理较为精细。“现在有多少辆车,具体到有多少个部件,比如,动车里的某传动设备价值多少,可以使用多少年,哪些需要大修,哪些需要日常维护,京港都有非常细的数据。有了这些数据才能做到精细化管理。”在几年前的调研中,贾顺平对此印象深刻。

在贾顺平看来,国有地铁运营公司粗放式的管理有其历史原因,当年北京地铁公司接手运营时可能就没有这个详细的基础账,之后要做这项工作要花大力气,再加上大家不重视这个事儿,所以就不做了。

 

为何国营地铁公司可以如此“信马由缰”?

 

贾顺平分析,这是历史体制留存下来的问题,这类公司名义上是独立的公司,实际上没有形成现代化的公司治理结构。“既不用承受股东的压力,也不用担心企业破产、员工下岗。在这种缺乏约束和激励的生存环境下,国营地铁公司的低效率、高成本、浪费引发了民众的不满,也成为地铁票价改革的障碍。”

作为北京地铁公司资产的出资人,京投公司无力要求北京地铁公司压缩成本。从法理上,京投公司是以“甲方”的角色将地铁资产委托给北京地铁公司来运营,它代表政府投资管理地铁资产,有义务保证资产的保值增值。但在现有管理体制下,京投公司和北京地铁公司同属于地方国企,是平行的关系,甚至北京地铁公司因为直接运营地铁资产而“显得更牛”。京投公司无力约束这个特殊的“乙方”。

PPP模式下的京港地铁因为一纸协议受到了全面的约束。贾顺平认为,国营企业也应该建立这样的补贴机制。

程世东则表示,对于新增地铁线路的运营,政府应采取购买服务的方式,无论何种资本性质的运营企业,谁的效率高,谁的服务好,就将地铁交给谁来运营,甚至对现有地铁运营线路也可以采取这种方式。

但不可忽略的是,北京地铁公司作为有几十年历史沿革的国有企业,存在难以用市场方法来解决的历史包袱。“要解决北京地铁公司运营深层的问题,必须深化体制改革——政府与企业之间如何划清界限,国营地铁应该如何独立,政府应该如何监管——要去推动这些问题的解决。”贾顺平说。

在北京地铁票价调整沸沸扬扬之际,两家地铁运营公司都表现低调。经济观察报记者要求采访京港公司未获反馈,北京地铁公司的新闻发言人则用一句话回应:“票价是上级的事儿。”

 记者 李凤桃 张婷

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