中国公共政策研究

张卓元:当前需要深入研究的十个重大经济改革议题

作者  张卓元

    [摘要]十八届三中全会研究了全面深化改革若干重大问题,其中,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此,市场在资源配置中起决定性作用的适用范围等十个问题是当前需要深入研究的经济改革议题。

[关键词]经济改革; 议题; 重大

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》),提出了许多新观点、新论述、新举措,为中国今后一段时期的改革与发展指明了方向。面对新形势新任务新要求,急需深入研究一系列重大改革议题。本文将主要探讨当前经济领域中的十个改革议题。


一、市场在资源配置中起决定性作用的适用范围

 

《决定》第一次在党的文献中提出使市场在资源配置中起决定性作用的论断,是《决定》最大的一个亮点。此前我国经济界和理论界还没有人明确提出过这一论断,说明这次《决定》走在改革理论最前列,值得我们认真学习、深刻领会。这里有一个问题很值得研究,就是市场在资源配置中起决定性作用的范围应如何科学界定?本文认为,市场在资源配置中起决定性作用主要适用于经济领域,并不像适用于经济领域那样适用于文化、社会等领域,因为文化、社会等领域有不少公共服务部分如义务教育、公共文化服务、基本医疗卫生服务、居民基本养老保险、廉租房建设等,其资源配置是不能由市场起决定性作用的。所以,《决定》明确指出,“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。还有,就是在经济领域,也有市场失灵部分,如自然垄断环节、关系国家安全部分等,但这只是较小部分,经济领域的主体部分,市场在资源配置中应起决定性作用。这个问题值得进一步深入研究。

 

二、市场起决定性作用下中央政府和地方政府职能转换

 

这次《决定》明确用市场在资源配置中起决定性作用代替沿用了多年的基础性作用。作这种变更是为了进一步强调市场机制在资源配置中的支配作用,进一步从广度和深度上推进市场化改革,着力解决政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多;政府对市场监管不到位、影响公平竞争环境的形成和健全; 政府公共服务和社会管理也不到位或缺位,远不能满足老百姓的需求;政府没有很好地依法打破各种形式的行政垄断甚至采取一些歧视性政策,妨碍非公有制经济的发展等等问题。这就要求政府转型,从越位领域退出,填补和做好原来缺位和不到位的工作,实现政府职能的转换,以便更好地发挥政府的作用。具体来说,正如《决定》指出的,“加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。可见,要落实市场在资源配置中起决定性作用,关键要推进政府改革,划清政府和市场的边界。政府要从多年来介入过深的经济活动中逐步退出,大幅度减少对资源的直接配置,最大限度减少政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理,提高效率。同时加强服务职能,即从无所不能型政府转变为有限政府、服务政府、法治政府。近年来中央政府在改革审批体制方面动作很大,根据李克强总理2014年3月作的《政府工作报告》,国务院一年来已分批取消和下放了416 项行政审批等事项,2014 年要再取消和下放行政审批事项200项以上。相对而言,地方政府改革特别是改变政府直接配置资源过多和对微观经济活动干预过多、改变软预算约束和依赖土地财政以及借了钱不准备偿还等方面还不够明显,也许地方政府改革应怎样迈步抓什么重点还不太清楚,值得我们很好研究。政府改革,肯定会触及一些政府官员的利益,需要中央全面深化改革领导小组强有力的推动才能迈步,同时也要不断研究和总结改革实践经验,寻找和推广好的做法和经验,以便更好地推进政府改革和职能转换。

 

三、积极发展混合所有制经济

 

《决定》提出,混合所有制经济“是基本经济制度的重要实现形式”,这是《决定》的又一个亮点。中国经过30多年的改革开放,伴随着经济的高速增长,国有资本、集体资本、非公有资本都呈现几十倍上百倍增长,居民储蓄存款也大量增加,到2013 年8月,居民的银行储蓄存款余额已达43 万亿元,其中定期存款超过27万亿元。在这种情况下,发展混合所有制经济,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制经济可以说是股份制经济的升级版。股份制经济不一定是混合所有制经济,如一些发达国家的股份公司一般是私人资本的集合而不是不同所有制资本的集合,但混合所有制经济肯定是股份制经济。发展混合所有制经济,为深化国有企业改革进一步指明了方向。有数据表明,混合所有制经济比国有经济资产营运效率高、创新能力强。由于允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体,更有利于调动各方面积极性,增强企业活力和竞争力。近来,已有一些国有大型企业主动提出实行混合所有制,如中石化将对油品销售业务板块进行重组,引入社会和民营资本参股,实现混合所有制经营,其中,社会和民营资本比例不超过30%;[1]中国电力投资集团公司也将在2014年启动混合所有制改革,允许民资参股部分中电投旗下子公司和建设项目,民资参股比例将达三分之一。[2]混合所有制经济既可以国有资本控股,也可以非公有资本控股。当前要着重避免总是国有股一股独大、民间资本参股后没有多少发言权的现象;与此同时,也要防止在混合所有制改革中出现国有资产流失。有专家估计,目前混合所有制经济总体上占我国经济的比重为三分之一左右。按现在改革快速发展势头,估计到2020年我国混合所有制经济总体上占我国经济的比重有可能达到50%。可以想像,随着经济发展和改革深化,产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济,将会有长足的发展,成为社会主义市场经济的主要微观主体。因此,今后需要加强对混合所有制经济的研究,包括如何完善法规、政策,健全法人治理结构,真正做到在一个经济单位内部各类资本能得到同等保护产权、同等使用生产要素、同等受益,从而促进混合所有制经济健康发展。

 

四、国有资产监管机构从管企业向主要管资本转变

 

《决定》提出,“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入一个新的阶段。国资委主要管资本,也是同积极发展混合所有制经济相适应的,因为国资委要逐步致力于国有资本的优化配置,也就要求更好地发展混合所有制经济。看来,今后需要很好地界定各类国有资本的职能。总的来说,国有资本可以分为公益性和收益性两大类。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域,包括基础设施、基础产业普遍服务部分等;收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域,包括投资于引领科技进步具有国际竞争力进入世界500强的大型企业和跨国公司。与上述资本职能相适应,组建若干国有资本运营公司、投资公司,分别制定不同类公司对各个企业的出资和投资方式,确定它们的经营目标和考核体系。例如,对公益性资本运营公司,就不能以资本增值作为其主要考核指标,而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。这些都需要在不断总结实践经验的基础上认真研究和逐步完善。同时,要借鉴国内外许多资本运营公司和投资公司的做法和经验,比如新加坡的淡马锡公司和我国汇金公司的资本运营和投资控股等做法,结合实际,认真研究探索最佳模式。《决定》要求到2020年国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%,这是一个相当高的要求。这个改革举措2014 年就有动作,3月25 日财政部公布的2014年中央国有资本经营预算,明确从2014 年起中央企业国有资本收益收取比例在现有基础上提高5个百分点。[3]过去有关单位把一些原本应进入成本的项目如下岗职工补助、企业办大集体员工工资补贴等,也列到利润中,然后再从企业上缴利润中支付上述费用,造成利润虚增,今后需要提高财务报表的真实性和准确性。如何提高企业财务报表的真实性和透明度,很值得我们认真研究。

 

五、激发非公有制经济活力和创造力

 

《决定》第一次明确指出,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础;公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。实际上,改革开放特别是1992 年以来,我国个体私营等非公有制经济迅速发展。2012年,全国个体经济已从1978 年的15 万户发展为4059 万户,从业人数达8000 万人,注册资金近2 万亿元; 全国私营经济则从1988 年的4万户发展到1086 万户,从业人数达1. 2亿人,注册资金31 万亿元。现在,个体私营等非公经济对GDP的贡献已超过60%,对国家税收的贡献已超过70%,对就业岗位的贡献已超过80%,占投资比重超过60%,对促进经济增长、增加就业岗位、活跃经济生活、满足人民群众多方面的需要起着不可替代的作用。今后,要坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。同时,推进工商注册制度便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。这些都将极大地激发市场活力和非公经济活力,2013年新注册企业增长27. 6%,其中私营企业新增30%,这是十多年来最高的。

 

六、建设统一开放、竞争有序的市场体系的问题

 

《决定》强调,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。建立和健全现代市场体系,是推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化的根本前提。为此,要建立公平开放透明的市场规则,要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,完善主要由市场决定价格的机制。当前中国物价上涨率不高,2013 年CPI 上涨率为2. 6%, 2014 年估计上涨率不会超过3%,是进行价格改革特别是资源产品市场化价格改革的有利时机,期待2014年价格改革有新的较大进展。《决定》还提出,实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争,以及建立健全社会征信体系等。这里需要特别指出的是,《决定》是第一次提出探索负面清单管理模式的。实行负面清单管理办法,是投资准入和市场监管的重大改革。按照这一制度,各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域,也就是“非禁即入”。这就意味着将实现由“严进宽管”的审批制度向“宽进严管”的备案制度的转变,市场监管由事前监管为主转向事中和事后监管为主。这是我国加快现代市场体系建设迈出的实质性步伐。实行负面清单制度,是市场经济国家的通行做法,可以提高市场监管的透明度和法治化水平,较好解决对非公有制经济的歧视性问题,对营造公平竞争的市场环境至关重要。中国(上海) 自由贸易试验区已于2013 年9 月29 日正式挂牌。当天,以190 条管理措施构成的2013年版负面清单对外公布。这是中国首个负面清单。目前,上海自贸区正在抓紧修订2014 年版负面清单。据有关负责人透露, 2014年版负面清单初步考虑缩减40%,特别是在服务领域要加大开放。[4]可见,在开头,负面清单的单子比较长不足为奇,一些国家的负面清单的单子也是很长的,有两百多项。需要研究的是单子如何切合我国实际,如何随着经济发展改革深化逐渐缩减,如何借鉴国外一些成功做法和经验为我所用等。

 

七、构建和完善地方税体系

 

中国目前地方税税种少,税收少得可怜,有的地区80%的政府支出靠中央财政的转移支付,这在一定程度上刺激了地方政府拼资源拼环境并违规实行优惠电价地价等发展高耗能高污染行业和产能过剩行业,以便得到更多的增值税分成,形成恶性竞争和加重产能过剩。完善中央财政转移支付制度、构建和完善地方税体系成为加快转变经济发展方式和调整经济结构的当务之急。发达的市场经济国家的地方税有两个重要税种,一为房产税,二为消费税(价外税) 。我国将来也许要参考这种税制。这次《决定》提出,加快房地产税立法并适时推进改革;调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,这是非常重要的改革举措,但需要认真研究在中国如何开征房地产税问题,立好法,适时开征,并要考虑如何逐步完善,使其逐渐成为地方税的一个主要税种。消费税的问题也要认真研究,包括研究如何使消费税逐渐成为覆盖全部消费品的价外税,并转变成为地方税的另一个主要税种,与此同时要适当降低增值税税率,比如降低三四个百分点,以支持开征作为价外税的消费税,尽量使消费者不致因税制改革而加重负担。这也是一个很复杂的问题,有待各方面认真研究,提出可行方案。

 

八、允许民间资本发起设立中小型银行等金融机构

 

《决定》首次提出,在加强监管的前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。过去,尽管民间资本在股份制银行、城市商业银行、农村中小金融机构股本中占有很高比例,但是不允许民间资本作为中小型银行的单独发起者,一些民营企业家对此也有意见。这次提出开禁后,有关部门行动相当快,银监会已于2014年3 月确定首批5 家民营银行试点,实行共同发起人制度,即每家银行要求不少于两个发起人。首批5 家试点银行的发起人和民营资本分别是:浙江杭州的阿里巴巴、万向集团; 浙江温州的正泰集团、华峰集团; 广东深圳的腾迅、百业源投资有限公司; 上海的均瑶集团、复星集团;天津的商汇集团、华北集团。[5]可以想像,中小银行的发展将会改善为广大中小型实体经济企业提供的服务,也将有力促进利率市场化和建立银行存款保险制度的进程,从而推动金融改革的深化。

 

九、赋予农民更多财产权利

 

《决定》提出,保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。这是很重要的改革举措。目前农民财产性收入少得可怜,近两年农民财产性纯收入只占到他们人均纯收入的百分之二、三。其原因,是因为农民最大的财产权———土地收益权累遭侵犯,没有保障。要赋予农民更多财产权利,最主要的是尊重和保障农民的土地权益,改变地方政府对土地财政的依赖惯性,切实落实农民的财产权利,这对逐步缩小城乡居民收入差距也能起重要作用。

 

十、建立透明规范的城市建设投融资机制的问题

 

允许地方政府通过发债等多种方式扩宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。这对建立透明规范的城市建设投融资机制非常重要。我国地方政府债务这几年无序扩张,根据国家审计署2013年12 月30 日公布的关于地方政府债务审计结果,地方政府债务规模已从2011 年底的10. 7 万亿元,增加到2013 年6 月底的17. 9万亿元,相当于GDP的33%,各方面都认为风险很大,急需规范约束。《决定》上面提出的,正是规范和约束地方政府债务的重大举措,也有利于城市基础设施建设等健康发展。(中国特色社会主义研究2014.3)

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