中国公共政策研究

田国强 陈旭东:近现代中国的四次社会经济大变革——国企改革的镜鉴与反思

作者  田国强 陈旭东

    内容摘要:中国自明清之后逐步落后于西方的经济发展速度和水平,富民强国由此成为国人长期追求的梦想。近代以来具有明显转折性全局意义的社会经济大变革区间有四:从洋务运动到维新变法图强、辛亥革命与市场经济的探索、计划经济与社会主义的联姻、改革开放引领中国复兴之路。在全面深化改革的新时期,改革的关键是要全面推进国家治理体系和治理能力现代化,其先决条件是要合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界,解决政府职能越位、缺位和错位并存的问题。三次以国有企业推动工业化的不成功的尝试,启示当下应让国有经济发挥重要作用而非主导作用,促进非国有经济的进一步发展,由此才能实现中国经济发展驱动力的切换。

关键词:社会经济大变革  市场经济  计划经济  国有经济  国企改革

翻看近代以来170多年的历史,可以发现四个具有明显转折性全局意义的社会经济大变革区间:从洋务运动到维新变法图强、辛亥革命与市场经济的探索、计划经济与社会主义的联姻、改革开放引领中国复兴之路。[1]①中国的基本经济制度在不同的变革区间发生了显著的转换,与此相伴的是国有经济的地位与作用也出现了不同程度的起伏变化。其中,前三个变革区间内有过三次以国有企业推动工业化的不成功尝试,直到改革开放阶段,由于非国有经济的持续发展壮大,推动国民经济持续、快速增长,中国才真正改变积贫积弱、闭关自守的局面,走上迈向富民强国、开放兼容的跨越之路。通过对这些变革实践进行系统梳理,我们可以找到有助中国当下经济改革乃至全面深化改革的有益经验和启示。


从洋务运动到维新变法图强

 

中国在第一次鸦片战争中以战败告终,此后,与世界的关系和格局出现前所未见的改变,进入李鸿章所言的“数千年来未有之变局”[2]。面对如此变局及巨大的内忧外患,中国如何自处?以曾国藩、左宗棠、李鸿章、张之洞等为代表的主张“经世致用”的“洋务派”,高举“中学为体,西学为用”和“师夷长技以制夷”的大旗兴起洋务运动,办工厂、修铁路、造兵器,重点放在学习西方发达国家的技术与工业化模式上,企图在封建政治体制和意识形态不发生根本性变革的前提下实现由富致强,拉开了中国历史上首次具有开放性的、向西方学习的变革尝试,尽管这种变革是一种抵到死角才开始的被动变革。

在洋务运动中,所有较为重要的试图有所作为的现代工业企业,无论是官办、官督商办、官商合办甚或是极少数的商办企业,都“依旧在国家或官僚个人手上”[3],很多企业都是官员们一手创办和由其委派的“督办”、“总办”、“会办”和“帮办”直接管理的,这一特点延至清末,依稀与今天许多保留行政级别的国有企业高管行走于“政府—国企”旋转门类似。这是近代以来以国有企业推动工业化的第一次尝试,但这种变革方式扼杀了私人自由企业的发展。一方面,这种半官僚半商人的企业经营管理用人方式,使得官商可以充分调动行政资源为其企业获得垄断利益,破坏市场竞争秩序。另一方面,一些官僚出身的“督办”、“总办”等在出任企业经营管理者之前,既无经商历练经验积累,也缺乏必要的经营决策修养,反而将传统官僚机构的裙带之风、贪污腐败、滥用资金等弊病带进企业,衍生出大量的挪用企业资金炒股和私人投资等假公济私、化公为私的激励扭曲行为,由此造成国有经济投资效率低下。时人对此曾揭露“利则归己,害则归公”[4]。这些都使得洋务企业的成效不彰,以致费正清发出“十九世纪晚期的工业化大体上是白忙一场”[5]的感叹。这与日本明治时期的变革路径相反。日本是以国家的较大代价发展了企业的技术和管理,待各官营企业、半官半民企业具备一定的自生能力之后,再将其出售给民间资本。

显然,以自强为斛的洋务运动未能经受住中日甲午战争的考验。庚子以后,面对内外交困局面,清政府终于意识到不进行深层次的体制机制变革,将面临政权存续危机,于是又启动了新政改革。清政府在《变法上谕》中表示,希望一改过去几十年只是学了些语言文字、制造机械等“西艺之皮毛”,没有学到其“富强之始基”的弊病,试图通过改变制度安排来找到自强之制。在经济方面,清政府围绕“振兴商务,奖励实业”和“法制改革,修订新律”等新政内容,于1903年成立了地位仅次于外务部的商部,并先后颁布了《商人通例》、《公司律》、公司登记法、破产法、专利权法等法律和行政章程。这些改革举措已有扭转洋务运动中以国有企业为主体推动工业化之趋向。据统计,在1904~1908年期间,向清政府登记的公司约272家,其中153家都是近代的股份有限公司,而非传统的当铺、钱庄、中药铺等,且大部分为私人企业。[6]

清末新政是清政府为了化解晚清政治经济危机而实施的体制转型,在经济和商务上有很多不尽完善却值得肯定的具体变革举措,尤其是中后期试图以法制将私人企业引入发展轨道的改革尝试,并且在政治和行政层面也开始推行君主立宪、试办预算、地方自治等,但这些都已错过了改革的最佳时机,改革或变革不能等到了崩溃的边缘才进行。而从实现富强的路径来看,由于清政权的特殊性以及当时中央与地方的权力格局,决定了满清中央政府不会放手让地方政府和汉族民间资本发展,而是要在保持中央政府控制权的前提下,试图通过国家作为投资主体的国富方式来寻找强国之路。这种舍本求末的发展战略注定是要失败的,因为它忽略了民富的首要环节,背离了富民从而定国、安国、富国、强国的内在逻辑。同时,经济建设要想成功,也离不开一个进步政体的支持,离不开制度的正向演进和人文思潮的开化。

总之,这个时期尽管清政府的变革举措不可谓不多,但人文思想上极端保守,政治体制上亘古不变,国家在各类企业的兴办中充当了投资的主体,并直接介入到企业的具体管理运营中去,带来的只能是低效率、腐败和裙带资本主义。既没有“明道”、“取势”、“优术”,也没有“抓时”,导致了洋务运动、维新变法及清末新政等相继以失败告终。可见,改革是一个系统工程,没有适时的深刻制度变革的支持,仅仅在器物层面模仿和学习,这样的经济建设最终肯定不能成功。

 

辛亥革命与市场经济的探索

 

辛亥革命推翻了绵延几千年的帝制皇权统治,宪政这一于清末从国外引入并萌芽的现代国家制度开始在中国的土壤上生长。尽管有诸多的先天不足和曲折反覆,但是这样一个在形式上体现了公权力委托—受托(委托—代理)关系,并将公权力置于全民监督之下的民主宪政尝试,还是给民国的经济发展带来了一些变化,使中国经济开始逐步纳入世界经济的发展潮流。在民初的宪政探索时期有一人不能不提,那就是清末状元、先后出任南京临时政府的实业总长和北洋政府的农商总长兼全国水利总长的张謇,他对民初中国的经济建设与发展主导力量民间化做出了重要贡献。

在张謇的经济改革计划中蕴含着许多现代市场经济的思想元素,他主张:第一,将建立健全经济法规作为振兴民族工商业的前提,指出农林工商部的第一计划即在立法,1914年一系列商业立法得以推出。第二,改变传统金融市场以钱庄、票号为主体的市场结构,建设以银行为主体的现代金融市场,让振兴实业建立在坚实的国家金融基础之上。第三,全面改革官办企业制度的官方政策,对于隶属于农工商部的官业全部停办或予以招商顶办,今后新办的矿冶企业由官民分类兴办,那些军需和铸币所需的矿,也是选择一两个富矿为官矿,作为民间开办的示范。第四,根据国家的财力重点奖励和补助那些重要产业的民营大企业,对幼稚产业进行保育,奖励之道是保息,在民营企业三年筹办期内予以补助。第五,开放门户利用外资以振兴实业,采用合资、借款、代办三种形式以化解国内资本严重短缺的局面,通过与外资利益共享实现激励相容。[7]

遗憾的是,张謇任职不长,很多经济改革措施并没有持续,在实施过程中也未得到很好的执行。

民族资本和民营企业真正取得快速发展是在1927年至1937年间,亦即近代民国经济史上的黄金十年。在此期间,国民政府形式上统一了全国,为经济建设和发展赢得了一个相对和平、稳定的社会环境。借此机会,国民政府通过撤销厘金制度、统一财政行政、确立预算制度、划分国税地税、实行关税自主、推动废两改元、施行法币改革、设立四行两局等一系列改革举措,试图从财政、货币、金融等方面为经济发展构建符合国家统制需要的制度架构。其间,尽管经历了世界经济大萧条的外部冲击,中国的工业发展还是取得了比较显著的进步。据美国学者张约翰的估计,整个中国1927年至1936年的工业产值增长了83.2%。不过,近代工业的产值仅占全部国内产品总值的3%左右[8],农业在整个经济中还是占据着压倒性的比重。

然而,从这十年国民政府所实行政策的实际内容和发展轨迹看,其已显示出统制经济的倾向。特别是在西方主要国家陷入大萧条之后的1934年,国民政府对经济的统制倾向已开始转化为经济政策,陆续出台了《战时燃料及石油统制计划》、《运输动员与统制初步计划》、《粮食存储与统制计划》、《统制全国钨锑矿方案初稿》以及对“食品及重要农产原料、矿产品、工业、贸易、交通、财政金融、人员等七大类数十项临时统制动员计划”[9]。随着日本发动全面侵华战争,国民政府将此前制定的一些统制计划真正付诸实施,以最大限度地保障战备供给。与经济统制相伴的,自然就是国有经济的发展壮大,由国民政府资源委员会、工矿调整处、金矿局等直接投资和经营的国有企业,在基础工业、重工业、金融行业等领域占据了绝对主导地位,在交通运输、商业外贸等方面也有了显著发展。这算是近代以来以国有企业推动工业化的第二次尝试。

尽管国民政府在抗战结束后提出经济政策要从战时状态向常规状态转变,但是战后国家资本的垄断强化和扩大趋势并未得到有效遏制,诸如中国纺织建设公司、中国蚕丝公司、中国石油公司以及资源委员会下属国有大企业批量涌现,将国家资本和国有经济的膨胀推到了历史高峰。民族资本、民营企业不仅要面对国有资本对市场空间的侵蚀,在诸多方面还要受到政府的严格管制。随着国民党军队在战场上的失利,面对政治经济的困局,国民政府1948年陆续颁布了《财政经济紧急处分令》、《整理财政及加强管制经济办法》等。这些条令、办法实施后,民营企业在原料采购和产品销售等环节均受限制,如对纱布销售,政府不仅管价格,还管运销范围。荣德生对此十分愤慨,认为“事事限制,不啻无形之桎梏!”[10]面对融规则制定者、裁判者和市场经济活动主体于一身的高度干预经济的政府,民营企业无法发挥优势。这样,民族资本、民营企业在夹缝中求生存、谋发展,难以有大的经济作为。

总体上,由于没有稳定的政权和社会环境,导致这个阶段的中国出现了许多政治、经济和军事上的动荡,极端、激进的变革思维和方法,也使得市场经济制度的社会稳定基础阙如,最终滑向了统制经济,国有经济再度成为濒临崩溃前执政当局的救命稻草;然则,事与愿违,经济的繁荣仍然可望而不可及。作为一种制度,中国经济20世纪中叶仍停留在“前现代”时期。[11]

 

计划经济与社会主义的联姻

 

中华人民共和国成立后,在经过了几年的恢复性国民经济发展之后,进入全面社会主义改造时期,苏联的集中计划经济模式成为新中国的基本参照系,开始推行近代以来规模最大、登峰造极的以国有企业推动工业化的第三次尝试。在政府主导下的有意识的以追赶和超越主要先进国家为目标的“赶超战略”,成为建国初期指导中国经济建设的重要方针,其表现之一就是重工业优先发展战略,而计划经济体制则成为缓解初始要素禀赋不匹配矛盾,以集中力量办大事、推动此战略实施的重要体制保证。

从理论上看,计划经济体制要有效运转,必须满足两个先决条件:第一个条件是信息有效。即,中央计划机关能够全面及时地掌握全社会的一切经济活动,包括生产要素状况、生产技术可行性、消费需求结构等相关的完全信息。第二个条件是激励相容。即,人们能自觉地把他们的个人劳动力当作一个社会劳动力来使用,个体利益与公共利益是一致的。然而,由于信息不对称和个体追求自身利益的客观现实,这两个前提条件在绝大多数情况下无法满足,使得集中计划经济制度就会由于缺乏信息有效性和激励相容性而难以有效运转。

由此,与许多其他后发国家一样,中国的重工业优先这一超越发展阶段的赶超战略安排,并未真正实现其赶超目标,反而由于中央对地方及个体的信息不对称和个体逐利,造成了说假话、浮夸风、资源配置效率低下等激励扭曲现象。更重要的是,为了降低重工业发展的成本,政府人为地压低利率、汇率、能源、原材料价格,以及工资和生活必需品价格,整个宏观政策环境和微观经济机制被严重扭曲,其实践后果是经济短缺现象常态化,难以有效满足民众的实际偏好和生活需要,造成结构性失衡。顺便指出,尽管这一时期资源配置的效率极低和浮夸风严重,但由于价格基本上是由国家决定的,市场经济的元素很少,政府机构及其官员几乎没有寻租的空间,应该说贪污腐败的现象很少。这从反面证明了,政府统制的经济基本上和市场经济是激励不相容的。②

在此过程中,中国希望通过加强国家能力建设以实现独立自主,而在建国初期“一边倒”的外交策略之下,以苏联为首的社会主义阵营是中国获得国家经济建设经验和企业管理经验、技术支持的主要依靠,这也使社会主义与计划经济的联姻成为中国自上而下的一个约定俗成、没有或很少有疑问的定见,直到后来1992年邓小平的“南方谈话”才被真正打破。这样,尽管新中国政权稳定、统一,但经济上实行高度集中的计划经济和大一统的国有经济体制,加之政治严重干扰经济,基本的发展思想是在无产阶级专政下继续革命,一味压制人们追求自身利益的欲望和权利,削减经济自由和私有产权:从农业合作化、人民公社化上升到“文革”后期的“割资本主义尾巴”。其导致的后果是,在一个没有大规模外敌入侵、世界局势基本安定的环境下,中国痛失了发展机遇,“文革”期间国民经济一度接近崩溃的边缘。

机制设计理论表明,信息是否有效和激励是否相容是衡量一个体制机制优劣的重要依据。这个时期由于没有充分认识人的自利性短期内难以改变,以及中央计划经济体制下地方政府和个体信息极难对称的客观现实约束,政府在城市大包大揽,在农村搞“一大二公”,高度干预经济,由于信息成本过大和微观激励扭曲,经济效率极其低下。其间,国有企业作为微观经济主体并没有经营自主权和收入分配权,尽管1958年和1970年有过两次有限的放权改革,但是由于根本的计划经济体制弊端未得到纠正,都限于一放就乱、一乱就收的结局。当然,这一时期的经济基础设施建设,客观上也为随后改革开放之初的发展奠定了一定的基础。

 

改革开放引领中国复兴之路

 

中共十一届三中全会,将中国的政治经济引入了一个新的时代。全会作出了一个具有战略意义的重大决定和顶层设计,就是将全党工作的着重点从阶级斗争转移到现代化、经济建设上来。会后公布的《十一届三中全会公报》指出:“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中。”③在此基础上,公报给出了有领导地大胆下放权力、精简各级经济行政机构、按经济规律办事、正确处理党政企关系等一系列改革的原则建议。这些建议从某种程度上对当下的改革依然是适用的。

这30多年的改革开放,在中华文明的历史长河中非常短促,却是中国近代以来最伟大、最成功的变革期,创造了前所未有的辉煌成就。归纳起来,政府其实就是做了两件最重要的改革措施:一是放开(即松绑放权),二是开放(即对外开放),大大改进了信息效率和激励相容问题。特别是政府充分尊重个体自利性和信息不对称这两个最根本的约束条件,通过实行松绑放权,引入竞争激励机制,放开搞活的改革举措威力巨大。市场自发秩序的扩展带来了各种所有制企业的诞生、成长和竞争,尤其是非国有企业的蓬勃发展和国有经济比重的大幅度下降。根据第二次全国经济普查的数据,2008年末全国所有企业法人中,国有企业14.3万个,占比2.9%,私营企业359.6万个,占比72.5%,两者分别比2004年减少3.6万个和增加161.4万个。④

然而,为了应对这一轮世界经济金融危机,中国实施了大规模经济刺激计划,由于政府主导经济的呼声和力度加大,国有企业的数量和规模又有所扩大。与之相伴的则是,国有企业对于私营企业市场活动空间的挤压,政府多次颁布的促进民营经济发展的新老“非公经济36条”也难以真正落到实处。更严重的是,国企的巨额垄断收益和监督机制阙如,容易诱发道德风险,权力没有制度性制约,贪腐就无法根除,大量的设租、寻租现象使得腐败问题越演越烈。在一定程度上,国有企业成为阻碍改革的最大的既得利益集团之一。

中共十八届三中全会开启了中国全面深化改革进程,改革的关键是要全面推进国家治理体系和治理能力现代化,其先决条件是要合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界,解决政府职能越位、缺位和错位并存的问题,由此才能实现中国经济发展驱动力的切换,获得持续的国际竞争优势。全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了很多值得高度肯定的有突破性的改革论述。然而,决定也有不足和未尽之处,乃至内在冲突之处。如,“要发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”,从某种意义上与“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”是目标不兼容的。

如前所述,一个基本事实是,改革开放以来中国经济的大发展主要靠的不是国有经济,而是非国有经济尤其是民营经济的大发展,中国经济今后向效率驱动、创新驱动转变更是如此。如果国有经济占据主导地位,势必会导致政府在资源配置中占据支配性的主导地位,限制和压制市场决定性作用的发挥,难以真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。与此同时,洋务运动时期、抗日战争前后、社会主义改造之后三次以国有经济推动工业化的尝试均未取得实质成功,以政府高度干预经济为特色的民国政府统制经济和建国前30年计划经济弊窦丛生,均未能将经济发展引入正途,也值得殷鉴。

中国经济改革下一步的方向应该是让国有经济发挥重要作用而非主导作用,促进非国有经济的进一步发展,惟其如此,才可能真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。基于此战略定位和全面深化改革的要求,国有企业改革作为下一步经济体制改革和经济结构转型的重要方面,其未来之路在于分类改革和治理,真正厘清在哪些领域和环节应由政府或国有经济发挥重要作用。

第一类是公益类国有企业,主要为政府供给公共产品和服务提供支持,如国防、养老保障、医疗保障、国民基础教育、社会治安、环境保护等。由于公共产品和服务的消费具有非竞争性和非排他性,容易出现外部性和搭便车行为,需要政府有形之手的干预和国有企业的支持。当然,这些公共职能的实现不必然要完全由国有企业来承担和支持,其他市场力量、社会力量、私人力量也可作为补充提供支持。

第二类是垄断类国有企业,主要是处于自然垄断和行政垄断的资源、基础设施行业的国有企业。自然垄断行业具有规模报酬递增的特征,如石油、电力电网、管道燃气、自来水、铁路运输等。基于此特征,其产品或服务价格不应由企业自行决定,而应由政府根据社会福利最大化原则进行规制和采用平均成本定价方法定价。同时,随着民间资本力量的发展壮大,这些垄断性行业也应在一些环节逐步向民营经济开放,通过引入适度竞争来打破国企滥用市场地位的局面。

第三类是竞争类国有企业,即处于竞争性行业的国有企业,这些行业应该是私人资本大量存在的领域,应由非国有经济发挥主导作用。如果没有政府大量的政策优惠和机会倾斜,国有企业在竞争性行业的竞争力一般也不会长久,其在常规情况下是竞争不过私营企业的。产业结构的转型升级更多的还是需要靠市场力量来驱动,政府可以发挥引导的作用,但这种作用不一定要通过国有企业来实现。世界主要发达国家的科技创新很多就是发生在民营企业集中的地方。所以,这一领域的国有企业还需要大范围、大面积的退出,否则中国的市场经济转型依然是不成熟、不成功的。

在上述分类的基础上,结合历史经验的启示,下一步的国有企业改革需要从两个方面加快推进有关进程。一是加快推进国有企业股权多元化进程。不同的经济环境将影响不同产权所有制安排的最优选择。随着市场化改革的深入推进,要使企业真正成为市场竞争主体,具有自生能力和竞争能力,就必须从产权制度上对国有企业进行多元化改造,政府逐步从公司治理和具体经营领域中退出。据统计,目前中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业,已占到总企业户数的一半左右。这是一个非常积极的进展,但还有较大的提升空间。面向未来,应该在中央企业母公司的股权多元化方面为民营资本打开一个口子,发展混合所有制经济,这也是解决国有企业低效率、腐败、浪费问题的有效办法。

二是加快推进国有企业去行政化进程。实际上,1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,就已明确指出要深化国有企业人事制度改革,“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。但是,这一政策目标一直没有得到贯彻落实。行政级别和政府—国企旋转门的存在,使得国企领导者往往将行政性职务晋升作为目标,并将政府的官僚作风和权力关系引入公司内部治理,在垄断和与政府特殊关系的背景下,很容易导致寻租腐败。真正推进国有企业去行政化进程,一要在国企领导遴选上按照市场原则进行,而不是考虑行政级别是否匹配。二要按照市场通行做法改革国企高管薪酬体系,使之与市场挂钩、与企业绩效挂钩。

当然,中国在继续深化国有企业改革及至整个经济体制改革任务的同时,也要更加积极稳妥地推进政治、社会、文化及生态文明体制的建设和联动改革,否则经济体制改革也难以取得实质进展。从改革的方法论和战略锚点来看,中国下一步深化改革要实现“道、势、术、时”四位一体的综合治理,努力推动“四个转变”,即“从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动转变,从单一的经济改革向全方位联动改革转变,从发展型全能政府向服务型有限政府转变,从国际体系参与者向国际体系改革的积极引导者转变”[12]。这些是未来中国改革的主题,也关系到中华民族全方位的伟大复兴和每个中国人的根本利益。

来源:《探索与争鸣》2014年6期。

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