中国公共政策研究

王雍君:新预算法仍有十大致命软肋

作者  王雍君

大势所趋 历史机遇

现行《预算法》距今20年了。正是这个20年间,中国五级政府作为一个整体,完成了从财政贫困政府到富裕政府的历史性跨越。以支出比率测量,政府的财政身价在此期间“暴涨”了50多倍。2014年的预算报告显示,政府总的支出规模高达20多万亿元,相当于GDP总量的大约45%。如今,放眼世界,很少有哪个国家的政府如同中国政府那样“不差钱”。从当年担忧“两个比重”连年下降,到现在为支出进度和盘大的财政资金存量发愁,对比之鲜明、反差之巨大,给人以极为深刻的印象。无论从哪个角度看,中国率先步入的是政府的财政战略机遇期:由经济高速增长和政府资源汲取能力共同塑造的财政黄金期。


然而,在财政汲取能力与政府花好人民钱的能力之间,远不能简单地划等号。大量证据(包括审计署历年披露的审计报告)显示,公共资金管理中,各种形式的腐败和寻租以及浪费和低效率,正从各个方面逐步蔓延开来,甚至发展到足以危极执政能力与合法性的地步。历史经验和现实仍在警示人们,永远不要忘记两个基本的直觉理念:与相对强大的财政汲取能力相比,政府花好人民钱的能力弱小得多,少有例外;越是有钱花的政府,越是难以花人民的钱,少有例外。十八届三中全会启动新一轮全面深化财税改革和《预算法》的修订,只有置于这样的背景下,才取得到最适当的理解。

现代预算制度的基本功能,正在于消解财政社会的这个治理困境。历史上,所有的专制王朝都受制于这个困境,从而不断演绎出极具破坏性的毁灭-重生-毁灭的周期律。很明显,1995年开始实施的现行《预算法》已无力担当重任。以今天的眼光看,其结构性与技术性缺陷、特别是预算民主与法治理念之缺失,多少让人惊讶,也折射出国人对预算制度包含的博大精深的国家治理之道,与发达国家存在的巨大认知差距,以及中国社会预算治理实践之不丰富的事实。

“不丰富”不仅反映在短暂性(相对于欧美国家)上,更反映在预算治理的边缘性特征上:长期以来,治理者所依赖治理工具不是预算,而是所有权控制、行政规制、发号施令和经济与财政发展计划、文件、会议、发票之类,而日常性的国家治理尤其依赖会议和文件这两大“法宝”。这些碎片式的、就事论事的、侧重救火而非防火的治理方法,虽然易于操作,但其性质、潜力和实际效果,永远无法达到现代预算制度所能达到的那种高度。要想提升国家治理能力,建立现代治理体系,中国须全力从传统治理模式,转型为“以预算为中心的治理模式”。

《预算法》修订提供了这种治理转型的难得的历史性机遇。新型治理模式的关键在于依托现代预算制度,将政府财政权力、进而将其他公共权力关进笼子,在此基础上约束和引导政府积极作为以促进公众福利,让发展成果更多更公平地惠及全体人民。这些也是十八届三中全会《决定》所特别强调的。对于一个不差钱、资源汲取能力奇大无比的富裕政府而言,无论做什么事、无论做好事还是做坏事(滥用权力与腐败),又有什么想做而做不了的呢?权力的全部能量、包括正能量与负能量,几乎全部通过公共资金承载。试想,没有资源支撑的权力还有多少实质意义与价值呢?又能释放多少能量呢?与计划经济时代不同,今天的政府几乎每件事都离不开花钱。正因为如此,唯有管住公共资源的获取、分配和使用,才有可能真正约束与引导公共权力和公共政策的运作,进而才有可能建构起既安全又能动进取的政府,这才是实现中化民族伟大复兴之中国梦的最佳保障。其中的核心元素,就是一部严谨有序、足以约束和引导良治(good governance)的新《预算法》,即充分嵌入民主与法治精神、高度法典化的现代预算制度。

这就是为什么国人应对新《预算法》有较高期待--事实也是如此--的根本原因。《预算法》因国家而异,其具体条款和如何修订亦仁者见仁、智者见智,这是完全可以理解的。尽管如此,基本的底线共识和底线建构绝对不可或缺。基本底线来自基本的直觉理念(共同利益或者基本善),没有人能够以令人信服的理由拒斥或反驳这些理念;基本理念也可借鉴国际社会的预算实践,同时充分考虑中国的特定国情。本文将这些底线概括为财政防火墙机制,其出发点在于尽可能减少预算过程中无处不在的滥用权力的机会。实践表明,预算编制、审查、批复和执行环节,都是滥用权力的高发区。

财政防火墙的特殊重要性来自两个方面:既攸关现行预算制度的十个软肋,更攸关权力制约和公共良治之制度建构。以此视之,与新《预算法》修订部分让人审慎乐观相比,缺失的部分更值得关注和担忧。

 

聚焦管理 审慎乐观

 

新《预算法》修订了大量条款,但“管理性修订”的色彩十分浓厚,指向权力与政策维度的“治理性修订”之意味则相当淡漠。前者指在既不实质触动预算权力与责任分配格局、也未充分考虑预算与政策融合的情况下,着眼于在管理细节的修订。细化预算编制、减少专款、改进地方债务、规定什么(政府采购支出等)要公开、明确预算批复与拨款下达的时间、重新界定预算调整的内容与审批程序以及处罚措施等,都是明显例证。这些都有其管理意义与价值,但限制权力和促进良治层面的“高级”意义与价值有限,集中表现为新法未能对现行预算制度的十个软肋做出正面和积极回应。

首要的软肋是实质性预算权力在立法与行政间配置的过度不平衡,由此造成行政部门在预算过程中的裁量权过大(软肋之二)。多年来,关于加强和改进人大作用的呼声很高,但在没有一系列嵌入《预算法》的特定保障规则和操作机制,人大在预算过程中的边缘性地位和橡皮图章印象,始终难以得到根本改变。这些基本规则和机制至少包括:人大审查预算草案的时间保证(4个月以上),专业委员会会审查机制,表决前的预算听证、质询、辩论与阅读,预算草案的分次表决(目前为一篮子表决),预算调整的严格限制(尽量杜绝而不只是要求审批),人大对预算拨款机制的控制(一直被行政部门“批复”预算取代),地方预算的独立审查。这些构成预算授权和限制过度裁量安排的核心要素,正是民主和法治精神在公款管理上的集中体现,也是公民通过代议机构约束与引导政府权力运作、防范权力滥用的关键防火墙。然而,新《预算法》在这一方面几近失语,不免让人担心:一直强调把权力关于笼子的那个“笼子”结实吗?

《预算法》的精髓在于界定和规范一种至关紧要的权力--预算权力--的运作,这种权力将国家治理的各种权力、角色和责任联结在一起。适当的权力制衡要求权力与责任的合理配置,不仅应及于立法与行政分支之间,亦应及于财政部门与职能(支出)部门之间。这就引出了现行预算制度的第三个软肋:公款分配的权力被过度分散于职能部门,既混淆了财政部门与职能部门的财政边界(“肢解财政职能”),又造成公款管理上的过度碎片化,并且将职能部门的兴趣和精力不适当地引向“分钱游戏”,同时还加剧职能部门对地方事务的不当干预,弱化地方政府的治理自主性和治理能力。对此,新《预算法》同样未作适当回应。

预算不只是对政府权力进行民主控制的基本工具,也是约束和引导政府政策运作的基本工具。预算与政策的直接联结,成为现代社会国家治理的本质要求。现行预算制度的第四个软肋正好出现在这里:预算与政策的严重脱节。脱节不仅反映在职能部门(负责政策制定和执行)与负责预算制定的财政部门之间,也反映在“项目预算”与“基本预算”之间(导致“重建设轻维护与运营”),以及资源供给(有多少钱可花)与政策需求(需要花多少钱)之间。合理的预算策略本应是政策驱动,现实中盛行的却是收入驱动(热衷花钱而疏于政策导航和可持续)。从20世纪80年代以来,发达国家早已普遍采用中期支出框架(“中期滚动预算”),作为促进预算与政策联结的基本方法,此后被许多发展中国家仿效。遗憾的是,对于提高预算治理能力意义重大的这项改革,新《预算法》未置一词。

类似情形也出现在低透明度(软肋之五)上。表面上看,新《预算法》增加了关于预算公开的许多具体规定,包括强调政府采购支出和债务的公开。但两项真正具有实质意义的安排,反而从公众视野中消失殆尽:(1)除了法律界定的涉及国家安全、机密、隐私、第三方利益等特殊情形,财政信息须定期向社会公开;(2)政府及其直属部门定期公开披露经审计的财务报告,包括资产负债表、收入费用表、现金流量表、资本(投资)支出表、财政支出绩效表和财政风险表。没有这些基本支撑,财政透明度注定只能成为一句空话,断难取得实质进步。采用国际通行的会计与分类标准也非常重要。所有这些,新《预算法》都出现失语。

软肋之六是《教育法》等部门法律与《预算法》间的冲突。“法定支出”对《预算法》执行造成的巨大冲击,由来已久且不断恶化。其本质是:公款的授权安排究竟应受制于《预算法》还是部门法律?当然应该是前者。《预算法》(广义上应包括宪法的相关条款、实施细则和立法机关的年度授权)才是最为适当的财务法案。部门法律作为非财务法案,可以为财务法案创立适当的基础(国家关注的目标),但不可以取代或干扰财务法案的授权功能。新《预算法》本应创设如下条款:若相关法律的拨款安排与本法发生冲突,以本法为准。然而,类似表述本未出现。这就意味着,新《预算法》地位在某种程度上依然悬而未决。

现代预算必须在明确界定的一套财政规则(fiscal rules)下运作,这是保障财政纪律和可持续性的底线。欧盟的赤字比率(年度赤字不超过GDP的3%)和债务比率(政府债务不超过GDP的60%)已为人知,且有一套严格的监督与核查机制。类似规则在美国联邦和州与地方政府中相当普遍。黄金法则(政府债务只能用于投资)也是此类规则。新《预算法》在这方面有积极表现,主要体现在债务资金用途以及债务限额管理上。但在税收、赤字、支出和贷款等方面,财政规则依然缺失。因此,理论上,只要愿意,中央和地方政府可以继续不受“封顶”地拿钱和花钱,从而成为事实上的无限政府。财政规则上的软肋(之七),虽然很少受到关注,但就中长期的可持续性而言,其特殊重要性勿容置疑。

新《预算法》对低预见性(软肋之八)的回应亦远不充分。对于基本的预见性而言,规定预决算报告公开和预算批复时间、预算编制细化到类级与项级科目、减少专款等皆有助益,但远远不够。中国有世界上规模最为庞大的中央对地方的转移支付,实现因素法基础上的公式化分配,对于减少寻租和增进预见性极为重要,但并未出现在新法中。导致预算准备不充分(草率)的其他不确定性因素,包括姗姗来迟(每年一次)的经济与财政工作会议,自下而上启动(“两上两下”)的预算程序,基数法的盛行,预算报告的非标准化和非通俗化,部门大额专项制度和切块拨款体制,财政职能边界的模糊不清,以及分类系统(四本预算的划分明显不合逻辑)和专业术语的含混(诸如“全口径预算”之类)。所有这些都削弱了正常预算过程和资源统筹规划所高度依赖的预见性。可以预料,除非在接下来的《预算法》实施细则中有所矫正,否则,预算过程充满不确定性的现实将继续延续下去,预算制度支撑政府治理的能力将依然停留在很低的层次上。

对于另外两大软助--公民参与原则的缺位(之九)和技术性定义的欠缺(之十),新《预算法》亦未修复。关于“预算收入”、“预算支出”、“预算赤字”、“政府债务”等专业术语的严谨和合乎逻辑的定义,对于限制过度裁量与机会主义行为、压缩寻租与舞弊空间、增进透明度和预见性,以及改善预算过程的运作,都极为重要,因而是任何高质量《预算法》的显著标志。

客观地讲,新《预算法》在防火墙机制建构上确实有所进步,主要体现在国库经理制、国库存单一账户(TSA)以及原则上取消财政专户的规定上。但总体而言,新法在修复原法明显的结构性缺陷、防范权力滥用所需的关键防火墙机制建构方面,与民主治理与法治国家之基本理念依然相距甚远。人们仍有十足的理由担心:纳税人的钱袋子(全体人民真正的核心利益之所在)依然面临很高风险。

 

防火机制 任重道远

 

尽管各国预算法的结构并不相同,但普遍认为,预算法的结构应依次展开为六个基本模块:(1)阐明立法宗旨和基本原则,(2)确立主要治理角色的权力与责任,(3)界定预算程序(准备-编制-审查-批准-执行-评估-审计)的运作,(4)规定报告与审计事项,(5)分类与会计标准的规定,(6)对基本专业术语的技术性定义。与原法一样,新法在基本结构(条理)上的缺陷十分明显。不言而喻,这些缺陷无形中弱化了《预算法》的基本防火墙功能。结构上的完整清晰并不只是形式优美问题,还会对预算过程的实际运作带来深远的正面影响。

作为现代财政制度和国家治理体系的重中之重,预算制度包含了现代社会最重要的公共决策程序与机制,因而深刻地影响大众利益、执政能力、施政能力与治理能力,以及整体的经济、社会与政治系统的运作。鉴于各种条件的限制,期待修订出一部完美无缺的新法并不现实,这样的预算法也可能根本就不存在。但无论如何,对于务实的中国人(实际上许多重要方面高度务虚)而言,确立“管用就好”的理念绝对必要。

要想真正管用,旨在约束与引导权力和政策运作的四道关键的财政防火墙机制,必须内嵌于法典化的预算制度中:首先是法定预算授权的全面性(远非怪异的“全口径”概念所能表达),其次是标准化的预算与财务报告披露机制,之后是TSA基础上的“两个直达”(公款缴纳直达TSA和支付从TSA直达供应商),最后是中期支出框架(MTEF);后者对于促进财政可持续性和财政纪律至关紧要。其他一些辅助性的财政防火墙机制,至少应覆盖财政审计和事前财政规则(如赤字比率)。以此相观照,新《预算法》的进步有限而缺陷明显。

我们似乎正在或已经失去另一个“战略机遇期”:一个以现代预算制度建构,作为推进民主治理与法治国家建设之最佳切入点的历史机遇。新《预算法》提供的只是一个远不那么坚实的起点。对于把权力关进笼子这一中华民族数千年来的伟大制度理想,国人仍须持守道路修远、上下求索之意识与担当。

作者:王雍君 中央财经大学财经研究院院长 天和智库(北京)经济研究所专家委员会的副主任

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