中国公共政策研究

姜明安:改革、法治与国家治理现代化

作者  姜明安

改革对于国家治理现代化有着决定性的作用,要推进和实现国家治理现代化,就必须进行全方位的深化改革,其中最重要的改革包括经济体制改革、政治体制改革、行政体制改革、司法体制改革和社会运行体制改革。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,"改革开放是决定当代中国命运的关键抉择,是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝"。为此,"必须在新的历史起点上全面深化改革"。而全面深化改革所要实现的目标是什么呢?《决定》进一步指出,"全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化"。另外,《决定》还专设一节,提出了推进法治中国建设的要求。那么,什么是国家治理现代化呢,或者说,现代国家治理有什么标准、什么特征?改革对于现代国家治理体系和治理能力的形成有什么作用,改革怎么推进现代国家治理体系和治理能力的形成?法治在现代国家治理中有什么地位与作用?在现代国家治理体系下,改革与法治又是什么样的关系呢?本文拟对这些问题做一些初步的探讨,尝试给出一些粗浅的答案。


一、现代国家治理的主要特征

 

相对于传统的国家治理,无论是古代的、近代的,还是计划经济时代的,甚或当下治理模式尚未转型的国度和地区的国家治理,现代国家治理呈现出下述五个方面的特征:

(一)国家治理主体多元化

在英语中,现代国家治理一般使用Governance或PublicGovernance(通常译为"公共治理")或GoodGovernance(通常译为"善治")表述,而传统的国家治理则使用Government(通常译为"统治"、或"国家管理")或Administration(通常译为"行政"或"行政管理")或Regulation(通常译为"管制"或"规制")表述。

Governance相对于Government,其最大的区别就是主体不同,前者的主体是多元的,后者的主体是单一的。"从20世纪80年代开始,世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力,试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。这股潮流被学术界总结为由'统治'向'治理'的转变"[1]。所谓"统治",即传统的国家治理,治理的主体只能是统治者,统治者不可能与被统治者分享统治权。在封建专制社会,国家治理权只能为国王、皇帝和从属于他们的国家官僚机器所垄断,不可能吸收其臣民参与国家管理;在传统的资本主义社会,国家治理权只能为总统、内阁、国会和司法系统所组成的政府(广义的政府)所垄断,尽管林肯在19世纪即提出了"民有、民治、民享"(Thegovernmentofthepeople,bythepeople,andforthepeople)的口号,但人民在事实上很少或几乎没有参与国家管理的机会;在计划经济时代的社会主义社会,国家治理的主体主要是党和政府,尽管宪法规定国家的一切权力属于人民,但由于法律上缺少人民直接参与国家管理的途径和形式,人民通常不可能成为国家治理的直接主体。

而在现代社会的条件下,由于政治文明的进步,代议制民主的缺陷(议会、政府过于为党派和党派所代表的少数群体利益,而不是为全体民众利益服务)日益为人们所认识,再加上科学技术,特别是互联网的发展,人民直接参与国家治理不仅显示出越来越明显的必要性,而且展示出越来越广泛的可能性。从而国家治理主体愈益多元化。各种社会组织、团体一方面通过自治参与社会治理(国家治理的组成部分),另一方面通过法律提供的途径和形式直接参与国家治理,或者通过国家向社会转移部分公权力而获得国家治理权进而成为公共治理主体(既具有狭义国家治理的性质,又具有社会治理的性质)。

国家治理主体的这种多元化趋势在传统的各种形式和领域的国家管理转型中均表现出来。无论是宏观的整体的政府管理(Government),还是仅限于行政领域的行政管理(Administration),或者是仅限于对外部行政相对人的规制管理(Regulation),其日益显示出主体多元化的趋势,展现这种趋势的形式和途径是多种多样的,如听证会、论证会、网上讨论、辩论、政府职能外包、政府购买服务、志愿者服务、公私合作(PPP),等等。我国目前作为国家治理主体的组织和个人包括国家机关、政党(其中执政党具有特别重要的地位)、社会团体(如工青妇等)、行业协会(如律协、医协、注协等)、非政府非营利性的社会公益组织(NGO、NPO)、基层自治组织(如村民委员会、居民委员会等),以及公民、法人和其他组织。

(二)国家治理客体立体化

传统国家治理以"民"为治理客体,无论是中国古代的法家、儒家,还是近代西方国家的自然法学家或法哲学家,都认为治国就是治民,或者以治民为治国之本、治国之要。鲁迅说,"孔夫子曾经计划过出色的治国方法,那都是为治民众者"[2-1];孟子说,"劳心者治人,劳力者治于人""无野人,莫养君子,无君子,莫治野人"[2-1],韩非说,"治民无常,唯治为法"[2-2];霍布斯说,在国家按约建立时,每一个人相互约定放弃自己的自然权利,并将这些权利转让于作为主权者的一个人(君主)或由一群人组成的议会。国家治理就是作为主权者的这个人(君主)或议会依约对放弃了自然权利的订约人进行治理[3]。

传统国家治理以"民"为治理客体主要受旧时代统治阶级统治观念的影响,同时也与旧时代社会、经济、政治关系相对简单有关。封建专制时代没有政党,没有市民社会、没有商品交换的市场。即使当时在一些国家、地区存在同业行会或某种民间组织,也不可能形成后世才有的市民社会;即使当时在一些国家、地区存在一定的物物交换或商品交换,也远远构不成今天的市场经济。在早期资本主义社会和计划经济的社会主义时代,国家治理的客体虽然比古代和中世纪复杂,但也完全无法与当今的时代相比。

现代国家治理客体已经完全立体化,治理不仅指治国(国家机关),而且指治党(特别是执政党),治社会(社会团体、行业协会、社会自治组织等),还指治市场(商品、贸易、投资、金融等各种市场);不仅指治社会(广义的社会,包括国家、政党、公民社会和市场),而且指治生态环境(陆地、海洋、天空等);不仅指治现实世界,还指治虚拟世界(互联网)等。

现代国家治理客体相对传统国家治理客体的变化不仅是社会经济、政治和科学技术发展进步的必然,同时也是人们观念、理念发展进步的结果。"民"不再是纯粹的、被动的治理客体,而是治理主体。"民"虽然在一定的时空也可能成为国家机关治理的对象,但在更多的时空,国家机关是"民"治理的客体。

(三)国家治理目标人本化

传统国家治理主要追求统治秩序。例如,孔子为古代中国设计的国家治理目标是"仁"和"礼",追求的是确立一种"亲亲""尊尊""君君、臣臣、父父、子子"的社会秩序[2-3]。亚里士多德为古希腊城邦设计的国家治理目标是"中庸",追求的是建立一种中产阶级掌权的政体:"中产阶级既不像穷人那样希图他人财物,也不像富人那样引起穷人觊觎,既不会对别人抱有任何阴谋,也不会自相残害,从而可以保持邦国的稳定和持久"[4]。我国在计划经济时代,国家治理坚持"以阶级斗争为纲",主要追求的是对被统治阶级专政的政治秩序。改革开放以后的一段时期内,我们在国家治理方面坚持"以经济建设为中心",但一些地方和部门将之推向极至,转换为"以GDP为中心""以GDP为纲",为追求GDP不惜牺牲生态环境,不惜牺牲国民的健康、自由和权利。

现代国家治理目标应该是以人为本,追求人的可持续发展、自由、幸福。无论是经济、政治、社会、文化还是生态环境的治理,其最终目标均应是国民的福祉。无论是统治秩序,还是经济发展、改革开放,最后都应是为了人。离开了人的可持续发展、自由、幸福,发展和秩序都必然异化,就像我们当年以阶级斗争为纲、以粮为纲、以钢为纲、赶英超美一样,不仅没有真正促成经济的发展和社会的稳定,而且给人民的利益带来了深重的灾难。

当然,现代国家治理目标以人为本,不是我们的治理应该只考虑人的利益,而可以不顾及其他生命体的生存和发展。现代国家治理必须在以人为本的前提下,充分考虑和兼顾其他生命体的生存和发展。为其他生命体的生存和发展创设良好的环境和条件,既是我们人本身生存、发展、幸福的需要,更是我们现代人理性和文明的体现。

(四)国家治理方式规范化

传统国家治理方式的主要特征是专断、恣意、多变和神秘化。如申不害主张国君治国应"独视、独听、独断":"独视者则明,独听者则聪,能独断者,故可以为天下主"[2-4]。孔子认为,统治者治国,只应让老百姓按照其政令去做,而不要让老百姓知道为什么:"民可使由之,不可使知之"[5-1]。而且,孔子反对法治,反对治理规范化:"今弃是度也,而为刑鼎,民在鼎矣,何以尊贵。贵何业之守?贵贱无序,何以为国"[2-5]?

现代国家治理的方式则要求程序化、规范化,要求公开、透明、公正参与、协商、诚信和禁反言(Estoppel)。在现代法治国家,为了规范国家治理,一般都制定行政程序法、政府信息公开法、个人信息保护法,以法律规定国家治理行为的公开、公正、公平和国家治理行为应遵循的基本原则及其制度,如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则、告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务网上公开和网上征求意见、讨论、辩论制度等。

公权力运作程序化、规范化对于现代国家治理具有非常重要的意义,它既是保障国家公权力和社会公权力行使公正和效率的要求,也是防止公权力滥用、遏制腐败的要求。

(五)国家治理手段文明化

传统国家治理手段多采用人治、礼治或权势术之治。如柏拉图主张"哲学王"之治,他认为,哲学王具有勇敢、大度、聪敏、强记的天赋品质,由哲学王治理的国家是"第一好的国家"。"在哲学家成为城邦的统治者之前,无论城邦还是公民个人都不能终止邪恶,我们用理论想象出来的制度也不能实现"[6]。孔子主张"德治":"道之以政,齐之以刑,民免而无耻,道之以德,齐之以礼,有耻且格"[5-2]。慎到、申不害、马基雅弗利主张权势权术之治。慎到认为,"贤者未足以服众,而势位足以屈贤者也"。"尧为匹夫不能治三人,而桀为天子能乱天下。吾以此知势位之足恃,而贤者之不足慕也"[2-6]。申不害提倡"君人南面之术":"术者,因任而授官,循名而责实,操杀生之柄,课群臣之能者也","藏于无事,示天下无为"。韩非对"术"也有几乎同样的解释:"术者,藏之于胸中,以偶众端,而潜御群臣也"[2-7]。马基雅弗利则把这种权术之治推向极至,他说,"那些曾经建立丰功伟绩的君主们却不重视守信,而是懂得怎样运用诡计,使人们晕头转向,并且终于把那些一本信义的人们征服了"。所以,君主要经常诉诸兽性,"君主必须是一头狐狸以便认识陷阱,同时又必须是一头狮子,以便使豺狼惊骇"[7]。依据马基雅弗利的理论,统治者选择治理手段,只应问是否有效,而不要考虑是否正当。

现代国家治理显然不能运用上述手段。现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性,而且要考虑其正当性和文明性。现代国家治理的基本手段是民主、法治、科学和文化。

民主包括代议制民主、参与式民主和协商式民主。早期的民主主要是代议制民主,但由于代议制民主在实际运作中产生了很多缺陷和弊病,代议机关的代表在立法和重大问题的决策中往往并不代表全体人民或绝大多数人民的利益和意志,而主要代表其所在党派的利益和某一特定利益群体的利益。因此,参与式民主和协商式民主作为代议制民主的补充,在现代国家治理过程中迅速发展起来,并且具有越来越重要的地位和作用。

法治包括形式法治和实质法治。形式法治主要要求国家治理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而实质法治不仅要求国家治理严格守法、依法,而且要求所守所依之法是"良法";不仅要求国家治理遵循法律的具体条文、规则,而且要遵循法律的原理、原则、精神和法治理念;不仅要求国家治理依硬法办事,而且要自觉依软法(非由国家强制力保障实施的法,如宪法惯例、法律基本原则、社会公权力组织章程和自律规则、执政党党内法规、国家机关发布的政策性纲要、指南,以及有关公权力主体之间就公共事务签订的协议等)办事,自觉受软法约束。

现代国家治理相较传统国家治理,科学具有重要得多的地位。这是因为现代国家治理比传统国家治理所要解决的问题复杂得多。比如,互联网安全问题、转基因食品审批许可问题、PX工程建设选址问题、雾霾治理问题,等等,这些都是传统国家治理中不曾遇到或不可能遇到的问题。显然,要对这些问题作出正确决策,必须在坚持民主法治的前提下,进行充分的科学论证,即同时运用科学的手段,才能获取解决问题的最优或较优方案。

在我们过去一个时期的国家治理中,文化手段的作用并未得到应有的足够重视。尤其是文化中软的一方面,即塑造人的精神、信仰、灵魂的价值观和人的理念方面,人们更对之有所忽视。之所以如此,是因为在国家治理中,文化这种手段的见效往往是长期性的,间接的,"润物细无声"和不易为人们所察觉的,它难以满足人们"短平快"的预期。但是,文化这种软手段的作用在现代国家治理中却是不可或缺的。没有文化的熏陶,国民信仰迷失,一些人既不信马列,也不信孔孟,也不信宗教,从而不讲诚信,不讲道德,不守法律,失去了做人的底线,乃至欺骗和暴力充斥社会。国家、社会如果这样发展下去是十分可怕的。因此,在现代国家治理中,要综合、平衡、协调运用民主、法治、科学和文化的手段(包括适当发挥宗教对社会稳定的作用),使之产生最佳的治理效果,以最有效地实现治理目标。

 

二、改革对推进国家治理现代化的作用

 

《中华人民共和国宪法》曾向国人提出实现工业、农业、国防和科学技术"四个现代化"的重大历史任务,党的十八大进一步提出了新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的"新四个现代化"任务,党的十八届三中全会又提出推进国家治理体系和治理能力现代化的任务。国家治理现代化与"四个现代化"和"新四个现代化"是什么关系?我们如何才能在实现"四个现代化"和"新四个现代化"的同时实现国家治理现代化?

毫无疑问,根据中国国情,创建我国国家现代化的基础和基本条件只能通过革命实现。没有中国共产党领导中国人民进行的28年艰苦卓绝的革命,推翻"三座大山",建立新中国,任何现代化都只能是水中月、镜中花。但是,革命只能创造国家现代化的基础和基本条件,国家现代化本身的实现却必须通过建设和改革。就"四个现代化"和"新四个现代化"而言,改革虽然是其实现的首要条件,但推进科学发展和技术进步同样对之有着极为重要的意义。而就国家治理现代化而言,改革不仅是其实现的基本条件,而且对其有着决定性的作用。因为国家治理更多涉及的是制度性因素,而非科学技术因素,但"四个现代化"和"新四个现代化"更多涉及科学技术的因素,尽管其中也有诸多制度性因素。

要推进和实现国家治理现代化,需要进行全方位的深化改革。在十八届三中全会设计的各种改革中,对于国家治理现代化而言,最重要的改革包括以下五项。

(一)经济体制改革

现代国家治理当然包括对经济管理的治理、对市场运作环境的治理。要变革国家管理经济的"大政府""全能政府"方式,要建立公平、有序竞争的市场,就必须大刀阔斧地推进经济体制改革。经济体制改革虽然与行政体制改革、政治体制改革紧密联系,但其主要目标和任务是独特的,那就是正确处理政府与市场的关系:既减少行政干预,充分发挥"看不见的手"对经济的调节作用,使市场在资源配置中起决定作用;又正确发挥"看得见的手"的辅助作用,保障政府合理、及时、有效地对经济进行宏观调控。

新一届政府自上任以来,紧紧抓住经济体制改革的关键环节----行政审批改革,仅中央政府层级就分5批次取消和下放了468项审批事项,超过新一届政府接任时总审批事项(1700多项)的四分之一[8]。当然,我们不能只看数字,就全国的情况看来,行政审批改革还存在较大阻力。一些地方和部门不是积极推进改革,而是消极应付改革:对其主管的审批项目边减边增、明减暗增,对其有利可图的项目尽量保留,而真正取消下放的只是一些对其无关痛痒的项目。当然,行政审批改革也不能是取消下放得越多越好,对于那些关系到公民生命、健康和国家安全的审批项目,如医生的执业资格、金融机构的建立、核电站的建设等的审批,是绝对不能取消、废止的,对这些审批项目的改革主要应是程序的正当化和高效化。

(二)政治体制改革

政治体制改革对于推进国家治理现代化有决定性作用。由于政治体制改革涉及的问题复杂、风险性较大,为慎重起见,自改革开放以来,其在推进的速度、力度上均稍慢于和小于经济体制改革。但现在政治体制改革的环境、条件已大为改观,故完全可能和应该适当加快改革的速度、加大改革的力度。

政治体制改革的任务是多方面的,当下最重要的是推进执政党执政方式改革,实现执政党民主执政、科学执政、依法执政,把执政党的执政权力关进制度的笼子里。自党的十六大以来,我们就一直对推进执政党执政方式的改革进行探索,但到目前尚没有找到一条完全有效解决问题的途径。

长期以来,各级党委和党的工作部门(如纪律检查委员会)由党的代表大会产生以后,不仅行使党的事务的决策权、执行权,而且直接行使国家和地方事务的主要决策权和部分执行权(如党管干部、党管意识形态等),但党委和党的工作部门在行使公权力的时候,却几乎不受制约和监督。各级党代表大会每五年才开一次,相应级别的党委和党的工作部门(而且只有纪委)要等换届时才向代表大会报告工作,五年期间内不存在党代表大会对其权力的制约和监督。党委和党的工作部门自然也不向人大、人大常委会报告工作和接受人大、人大常委会的质询,从而也不受国家权力机关的制约和监督。这样,一些党委和党的工作部门即使工作做得再不好,有关领导干部即使再腐败,人大和人大常委会也不能罢免或撤换他们,公民、法人和其他组织就更难对其行为加以制约和监督。公民、法人和其他组织对政府的行为不服,尚可向人民法院提起行政诉讼。但对党委和党的工作部门行使公权力的行为不服,公民、法人和其他组织既不能通过人民代表机关对之提出质询,也不能向法院提起诉讼。党委和党的工作部门既不能通过人大承担其决策行为的政治责任,又不能通过司法承担其具体职务行为的法律责任。这样,党委和党的工作部门中的一些人,特别是某些行使重要权力的领导干部,就不可能不滥用权力、不可能不腐败。正如孟德斯鸠所说,权力没有制约就必然滥用,必然腐败,这是为自古以来的经验所证明了的[9-1]。

正是有鉴于此,党的十八大报告提出,要推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。十八大确定,要发展党内民主,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行的制约监督机制,推进权力运行的程序化和公开透明。十八大确立了一个明确的目标:执政党必须通过对自己权力的制约监督走民主执政的道路[10]。当然,这条道路究竟如何走,应通过何种具体途径实现对执政党各级党委及其工作部门行使公权力行为的制约监督,尚待执政党自身,以及学者们认真和艰难的探索。笔者曾就建立健全执政党权力运行制约监督机制提出过下面的设想:通过现在五年召开一次的党代表大会,授权同级人大中的中共党员代表,组成"党的代表会议"在代表大会闭会期间行使其职权。"党的代表会议"每年紧接着"人代会"开,党委和党委的重要权力部门(如组织部、纪委、政法委等)每年向"党的代表会议"报告工作和重大决策、重要事项,接受"党的代表会议"的审议。在"党的代表会议"上,党员代表可对党委和党的工作部门的工作提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的党员代表还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由"党的代表会议"审议和做出是否罢免的决定。在"人代会"和"党的代表会议"闭会期间,"党的代表会议"授权同级人大常委会中的党员委员,组成各级"党的代表会议的常设机构",行使"党的代表会议"的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应"党的代表会议的常设机构"报告工作和重大决策、重要事项,接受"党的代表会议的常设机构"的审议。在"党的代表会议的常设机构"会议上,人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由"党的代表会议的常设机构"审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约[11]。当然,这种设想是否可行,尚需要经过深入的理论研究和实践探索。经过认真研究和探索,我们也许可以找到更好、更有效的执政党权力运行制约监督机制。但是,就推进国家治理现代化而言,我们必须抓紧研究和探索,尽可能快地找出一条社会主义执政党民主执政、科学执政、依法执政的中国特色新路。

(三)行政体制改革

行政体制是国家治理体制的重要环节。政府是国家治理的主要组织者和实施者。一个国家,如果没有一个有效运作的政府,要改善和提高其治理能力是不可想象的。

行政体制改革的目标和任务是多方面的,其最重要的目标和任务是建设法治政府,法治政府有五个重要要素:其一,促进公众参与,防止政府专断。公众参与包括公众参与决策、参与管理和参与监督。公众参与权的前提是知情权,没有知情权就不可能实现参与权。近几年来我国政府信息公开的实践,较大程度地促进了公民知情权的实现,从而大大激发了公民参与治理的热情。这一点我们从近年来成千上万的网民积极参与法律法规立、改、废的讨论,积极参与对各级政府社会、经济政策的评论,积极参与对"躲猫猫""钓鱼执法"及"表哥""房叔"等事件的关注和监督可见一斑。

其二,加强监督和制约。对公权力的监督制约包括权力制约和权利制约,内部制约和外部制约。权力制约主要指人大监督、司法监督、监察、审计监督;权利监督主要指公民和公民组织的监督、舆论、媒体监督。内部制约主要指行政系统内部上下左右的相互制约,也包括监察、审计等专门制约;外部制约既包括人大、法院、检察等其他国家机关的制约,也包括公民个人、NGO、NPO及舆论、媒体的社会制约。

其三,推进反腐倡廉。如何防治腐败,这是世界性的大难题。人类为此探索了几千年,至今尚没有找到绝对的灵丹妙药。但是,相对的灵丹妙药还是被人们找到了,这就是公开、透明。近年来我们通过"三公经费"公开、预算公开和整个政府信息公开推动公职人员不能腐、不易腐、不敢腐机制的健全完善,对遏制腐败的作用得以初步显现,网络、微博、微信对腐败的公开揭露使腐败分子的腐败势头不得不有所收敛。十八届三中全会《决定》要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力和权力运行流程;同时要求健全防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面的法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。这意味着我们在注重惩治反腐的同时开始同时注重制度反腐和法治反腐。

其四,健全权责统一和责任制。这几年我们各级政府实施的官员问责制,被问责的官员不少,相应制度起了一定的作用。但是,由于制度还不够完善,其作用有限。因此,应进一步研究如何健全完善问责制度,使其真正发挥作用。在问责方面,应特别注重发挥各级人大及其常委会的质询问责作用。人大质询制度是宪法规定的重要制度。政府由人大选举产生,自然应接受人大监督,人大公开对其违法、失职和滥用权力的行为质询问责,是对其最好最有效的监督。

其五,以人为本,建立服务型政府。政府以人为本、为民服务不应该只是口号,而应该是实实在在的行动。怎么保障政府和政府官员以人为本、为民服务,而不是以GDP为本、为彰显自己的"政绩"和升官发财服务?为此,必须改变我们的政绩评价机制和官员选拔晋升机制。十八届三中全会《决定》要求改进和完善对发展成果的考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向;要求改革和完善干部考核评价制度,改变唯票取人、唯分取人的现象,以选拔出真正为民服务、勤政务实的好干部。

(四)司法体制改革

现代国家治理是与公正、高效、权威的司法紧密相联的。在我国,要创建公正、高效、权威的司法,就必须大力推进司法体制改革。

党的十八届三中全会《决定》就司法体制改革提出了一系列重大措施,其中最主要的有以下十项:其一,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,以确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权;其二,建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度;其三,健全司法权力运行机制,优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督;其四,改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责;其五,明确各级法院职能定位,规范上下级法院审判监督关系;其六,推进审判公开、检务公开,录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书;其七,严格规范减刑、假释、保外就医程序,强化监督制度;其八,广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道;其九,进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序;其十,健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。

在以上司法改革措施中,对国家治理最具意义的有以下三项:其一,排除各种公权力主体对司法的干预,推进司法的去地方化、去行政化,确保人民法院和人民检察院依法独立公正行使司法权;其二,推进司法公开,通过司法公开保障司法公正;其三,建立让审理者裁判、由裁判者负责的司法机制。

(五)社会运行体制改革

现代国家治理体系的建立和完善在很大程度上有赖于公民社会的培植。因为现代社会国家与公民的关系以及公权力的配置大不同于传统社会。在传统社会,公权力集中于国家,国家通过各级官僚机构治理民众。而在现代社会,由于社会经济关系的复杂化,公民社会迅速成长,部分国家公权力向社会转移,社会在自身发展过程中也生长出许多自治性的社会公权力。所以,现代国家治理不能仅专注于国家和国家公权力,还必须关注社会和社会公权力。为此,推进国家治理现代化必须同时推进社会运行体制改革。

目前,社会运行体制改革主要任务有四:其一,促进各种社会团体、组织和基层群众自治组织的发展、完善,进一步推进部分国家公权力向社会转移,使得能够通过社会自治办理、解决的事项、问题尽量交由社会办理、解决;其二,推进社会团体、行业协会和基层群众自治组织章程和相应的软法建设,加强对社会公权力行为的规范;其三,创新解决社会矛盾、争议的社会调处机制,建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制;其四,建立和完善国家公权力与社会公权力共同治理的协商、协调机制,推进各种纵向和横向的协商民主。

 

三、法治在现代国家治理中的地位和作用

 

关于法治在现代国家治理中的地位和作用,笔者曾经在一篇关于发展、改革、创新与法治的关系的论文[13]中作过初步探讨。这里笔者再从其理论和实践的结合上做进一步的补充分析。

(一)法治在现代国家治理中的地位

前面我们在研究现代国家治理的特征中已经指出,现代国家治理不同于传统国家治理,不是靠人治、不是靠权势术,而主要靠民主、法治、科学和文化。可见法治是现代国家治理的重要手段或基本手段。但我们此处讨论法治在现代国家治理中的地位时,还应进一步指出,法治不仅是现代国家治理的手段,更是现代国家治理的目标。

我们说法治是现代国家治理的手段,主要是从法治的功能角度说的。法治优于人治,因为"凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的"[14-1]"常人既不能完全消除兽欲,虽最好的人们(贤良)也未免有热忱,这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祇和理智的体现"[14-2]。麦迪逊指出"如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了"[15]。正因为人不是天使,所以需要政府;正因为政府也不是天使,所以需要对政府有外在和内在的控制,需要法治。

我们说法治更是现代国家治理的目标,主要是从法治的理念和价值的角度说的。法治的理念和价值是多方面的,其主要的理念和价值有三:其一,保障国民的权利、自由,保障人权。其二,控制公权力,把公权力(包括国家公权力和社会公权力,甚至包括国际公权力)关进制度的笼子里;其三,维护公平正义,"要使事物合于正义(公平),须有毫无偏私的权衡,法律恰恰正是这样一个中道的权衡"[14-2]。很显然,法治的这些理念和价值正是现代国家治理追求的目标。我们进行全面深化改革,推进国家治理的现代化,当然不是为改革而改革、为治理现代化而治理现代化,我们推进改革和治理现代化的目的是建设法治国家、法治政府、法治社会,保障人的可持续发展、权利、自由、幸福,控制公权力和维护社会的公平正义。

(二)法治在现代国家治理中的作用

法治在现代国家治理中的作用主要有四:其一,指引作用。法治具有为国家治理指引目标、方向的作用。在我国目前的国家治理实践中,法治的这一作用虽越来越受重视,但尚未得到充分发挥。影响这一作用充分发挥的因素主要是,我国目前法的立、解、改、废(制定、解释、修改、废止)的运作机制尚不完善、尚不顺畅。下一步有必要修改立法法和立法机关组织法,改革立法机关的组织和立法程序。

其二,规范作用。法治对于国家治理的另一主要作用是确立治理模式和规则,规范治理行为。目前,法治的这一作用也受到某些消极因素的制约。这里有法不够健全、不够完善的问题(如行政程序法、政务公开法等缺位),更有有法不依、执法违法(如钓鱼执法、养鱼执法)的问题。对此,必须在完善立法的同时加强监督和问责机制。

其三,推进作用。法治对现代国家治理的推进作用主要是通过创建治理环境,创设治理激励机制实现的。当下我国治理环境总体上是良好的,治理激励机制也基本是完善的。但在某些地方、某些领域,也存在治理环境恶化、治理激励机制不完善,甚至出现某些"负激励"的问题。对此,有必要通过推进法治改善治理环境和完善法律激励机制,特别是在组织人事制度上保证确实重用坚持法治且善于运用法治思维、法治方式治国理政的人才、干才。

其四,制约作用。法治对国家治理的制约作用主要是通过控制公权力滥用和腐败、保障良政善治实现的。在这方面,法治作用的发挥在我国也有很大的空间。特别是在反腐败领域,必须在加强、完善法治上下大工夫,如建立、完善领导干部个人情况的申报、核查和公示制度,建立、完善防止和避免利益冲突制度,建立、完善质询、问责制度等。

 

四、现代国家治理体系下改革与法治的关系

 

正确处理改革与法治的关系是完善现代国家治理体系,提升国家治理能力的必然要求。当下,我国部分国人特别是一些地区和部门的领导干部在国家治理实践中对改革与法治的关系存在各种认识误区。一些人视改革本身为目标、是硬任务,是出政绩和提升形象的最佳途径,而法治则只是手段、是软任务,故当运用法治有利于推进其提升政绩和改进形象的所谓"改革"时,就用法治,当运用法治可能阻碍或延缓其所推进的所谓"改革"时,就抛弃法治或规避法治。

笔者认为,在现代国家治理体系下,改革与法治的适当关系应表现为:

其一,法治是改革的目标。或者说改革是为了推进国家治理现代化,而国家治理现代化的目标(或目标之一)是建立法治国家、法治政府、法治社会,是为了实现和增进人的权利、自由、幸福。改革不是为改革而改革,更不是单纯为提升治理者的"政绩"、改善治理者的形象而改革。

其二,法治是改革的制约。改革的权力和改革权力的运作必须受法律的约束。否则,改革就可能成为一匹脱缰的野马或一辆没有制动器的疯跑的车,可能给人民生命、自由、财产和社会公共利益带来极大的风险。因为任何权力,即使是改革的权力,如果没有制约,都必然导致滥用。"一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验"[9-2],改革也不可能例外。

其三,法治是改革的保障。法治既为改革提供方向和动力,并通过责任机制和激励机制促进国家治理主体推进改革;也为改革提供制约和救济,防止各种国家治理主体乱改革、滥改革,借"改革"之名行谋私之实;并通过法律设定的监督和救济机制为合法权益受到乱改革、滥改革侵害的受害人提供法律救济。来源:《中共中央党校学报》2014年第4期

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