中国公共政策研究

周汉华:经济改革必须引入法治变量

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       市场经济本质上是法治经济,当目前经济体制改革和政治体制改革处于两难局面,法治将发挥什么样的作用?《第一财经日报》专访了中国社科院法学研究所研究员、宪法行政法研究室主任周汉华,一窥“法学人眼中的法治市场经济”。


法治不完善导致政府权力过大

第一财经日报:目前我国改革所面临的问题和机遇何在?

周汉华:目前的最大问题在于,经济体制改革与政治体制改革的两难困境。不管是大改还是小改都存在风险,大改迈不出脚步,小改无助改革。这时候引入法治变量是必经之路。摆脱经济与政治相互咬合的困境,构建“市场经济—法治—民主政治”的有序发展态势。法治将发挥独一无二的作用。市场经济与民主政治,法治有能力挑起两头。

日报:市场经济与法治的关系是什么?市场经济为何要强调法治?

周汉华:市场经济本质上是法治经济,需要确立法律的最高权威与法律的平等保护等基本法律原则。市场经济需要法治,这也是经济学家越来越关注法治这一现象背后的原因。

没有任何一个国家可以在法治长期缺乏的情况下,实现经济的可持续发展。从历史发展过程来看,市场经济与法治的出现并不完全同步,市场经济与法治的演化路径一般有两类:一是法治先行,以英国为代表的西欧等国家,其法治发展远远早于市场经济制度的确立,这得益于早期欧洲权力分立的社会结构。还有香港和新加坡,先引入西方的法律制度,再进行市场经济建设。二是市场经济先行、法治跟随的模式。如苏联、东欧国家为典型的一些转轨国家,都采用了完全不同的休克疗法,以全盘私有化为标志,先全盘引入市场经济制度,再确立法治权威。

法治先行往往是一条普遍的成功经验。我国没有采用法治先行的发展模式,如果法治建设不能跟上,这种模式蕴含着经济发展停滞甚至倒退的风险。

日报:法治落后于市场经济的发展会带来什么问题?

周汉华:从我国现实来看,法治不完善带来的最主要问题有三个,一是法律制度尚不够完善,主体不同权、权利不平等,民营经济发展受到限制;二是政府权力过大,政府与市场边界模糊,制约了市场配置资源作用的发挥;三是对公民的人身权和财产权保护不力,市场主体缺乏稳定的安全预期。

 

行政审批改革要从粗放向精细转变

日报:法治建设滞后已经成为制约我国市场经济进一步发展的瓶颈,针对这一现状,有何基本可行的建议?

周汉华:法治建设应该是“一揽子”的建设,涉及的范围广,但是又要有重点,不要面面俱到,我称之为“最小一揽子”,现在法治政府的“最小一揽子”在哪儿也是很多法学人思考的问题。我们提出了三个层面的建议:一是在立法层面的制度完善。二是推动政府机构改革,完善行政执法机制,理顺政府与市场的关系。三是深化司法体制改革,为法治的市场经济建设顺利进行提供司法保障。

日报:对于立法层面的制度完善,哪些方面又是“最小一揽子”呢?

周汉华:应该落实权利的平等保护原则;切实保护公民的人身权和财产权,严格适用法律保留原则,以提升市场主体的安全与稳定预期;清理现有法律和相关政策文件,促进公平竞争;完善权利保护的程序规定,建立以司法救济为核心的权利保护机制。

日报:你提到要理顺与政府有关的三大基本关系,是哪三大关系?

周汉华:一是“政府、市场、企业”的关系,核心是市场经济,改革的基本方向是“放权”,让市场调节企业行为。明确政府行为边界,凡是市场能够做到的,就尽量让市场去做。二是“政府、社会、国民”的关系,核心是民主法治,改革的基本方向是“让权”,向社会“让权”。凡是国民自己能够做的,就应当由人民自己做主,由国民自己通过努力去实现;国民自己做不了的、做不好的,应由社会进行协调;只有社会解决不了,或解决不好的,才由政府施以援手。三是“中央(政府)、部门、地方(政府)”的关系,核心是地方自治,改革的基本方向是“分权”,向地方“分权”。

日报:分权与放权也与正在进行的简政放权、行政审批制度改革密切相关?

周汉华:行政审批制度改革其实涉及两方面工作:存量审批项目的废止与调整,后续增量审批项目管理。目前来看主要改革在前者。但现有改革也需要从“批发”向“零售”、从“基于数字”向“基于体验”、从“粗放”向“精细”的转变。对于后者,要实现合法与合理、事后改革方式与事前控制机制、任务的重要性与推进机制的统一,逐步实现行政审批制度改革从事后解决向事前控制的转变,有必要建立专门的改革推进机构。

日报:法治政府建设的目标应该包括哪些要素?

周汉华:第一是树立法的权威。法必须要有最高权威;其次是公正:法治要体现公平正义,这也是法的价值要求;再次是建立开放的法律制度与体系,法律不能与社会发展脱节。

彻底解决司法地方化方案障碍更多

日报:对于解决司法地方化问题,你提出了三种不同方案?

周汉华:三种方案根据“手术大小”划分:大方案,彻底分离司法管辖区域与行政区域,实行人民法院系统的垂直管理,各级人民法院法官均由中央政府任命。这种方案的好处是可以彻底解决司法地方化问题,保证司法的集中统一。但“大改”所面临的障碍也相对更多,一是需要修改现行宪法和人民法院组织法,来自各方面的阻力会很大;二是全国二十多万法官全部集中由中央管理,难度很大;三是垂直管理并不完全符合司法权的特性,也与我国分级管理的宏观管理现状有较大出入。

中方案,采用半垂直管理体制,下级法院法官由上一级人大任命,并向上一级人大负责,以摆脱地方政府对司法过程的干预。这种方案的好处是既具有可操作性,也有实质性改革内容。这一方案需要修改宪法和人民法院组织法,这是面临的主要问题。

小方案,在维持现有司法体制不变的前提下,通过提高审判级别、上级法院派出巡回法庭、异地管辖、当事人选择受案法院等方式,摆脱地方政府对司法过程的干预。这种方案的好处是不触动现行体制,可操作性比较强,人民法院已经开展某些方面的改革探索,积累了一些有益经验。面临的障碍是改革的力度有限,改革探索的多样性可能会影响方案的执行力度,也很难从根本上解决地方政府干预司法的问题。

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