中国公共政策研究

巴曙松:房地产政策是一场艰难平衡

作者 

      目前来看,虽然存量的工业用地通过再开发转换为住宅用地不存在制度障碍,但在实际操作环节依然进展有限

尽管很难对房地产政策走向进行精确的判断,但是考虑到政策的选择都基于一定的约束条件,未来并非完全无迹可循。基于这种现实的约束条件,在长效机制未能确立的条件下,未来周期性的房地产政策将是一场艰难的平衡,需要参考GDP增长率、房价上涨率两项核心指标在多个目标之间权衡选择,调控难度会更大、调控效果也更难预估。


      (一)房价目标和问责机制决定了行政干预措施

在短期内难以退出房价目标和问责机制决定了以限购、限贷等抑制需求的行政干预措施在短期内难以退出。这是因为:(1)尽管限购、限贷甚至限售等短期政策是典型的行政干预,不符合市场化的长期方向,但是对于房价上涨压力较大的一线和个别二线城市而言,毕竟这是短期内最有效的手段。(2)房价控制依然是问责考核的核心,地方和中央在这一点上并不存在分歧。北京和上海在象征着市场化改革的十八届三中全会之前启动更加严厉的行政干预政策即可印证这一点。(3)至少到目前为止,并无数据表明限购、限贷等政策能够实现控制房价的目标,它的实际效果往往是抑制供应,需求不会被消灭,只会被延后。正是因为效果不佳,且越往后效果越差,在地方政府的决策框架中,这些政策不仅难以退出,甚至还会升级。

(二) 长期的住房供应体系将走向“三元供应格局”

尽管到目前为止,我们并没有看到住房制度改革的路线图,但是大的方向似乎已经较为清晰,根据我们的理解,可将之总结为“三元供应格局”:(1) 针对底层家庭的安居需求,通过保障房政策给予支持,以守住住房政策的“底线”,实现“兜底”,覆盖流动人口,且主要“靠租”,合并公租房和廉租房;(2)针对中间“夹心层”的商品房需求,通过财税、金融等手段的定向支持,使之有能力满足自住型的首套商品房需求,帮助其拥有产权,分享城市升值的好处;(3)针对高收入家庭的改善需求,通过房产税等手段予以适度抑制。

(三)市场化是房地产政策的长期方向,可以期待但路途漫长

第一,十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”,某种程度上这也代表着房地产政策的长期走向,也被各界广泛解读为行政性政策退出、长效机制逐步确立、房地产走向市场化的信号。

通常,如果说一个房地产市场真正走向完全的市场化,这意味着:

(1)任何人,不分户籍、不分国籍,在任何地方,以自己认为合适的价格购买任何数量的商品房。

(2)开发商,以自由竞争的方式获得土地、获得资金,向市场提供一定数量和质量的商品房。显然,从目前的情形看,中国的房地产市场距离这一目标仍然道路漫长。

第二,如果我们一定要预期房地产市场能够在未来走向更高的市场化程度,如十八届三中全会所称使市场在资源配置中起决定性作用,那么需要做出的政策转变至少应该包括以下三个层面:

(1)供给端,建立多元化的土地供给市场和多层次的资金市场。前者要求农村集体建设用地可以自由入市流转,城市存量工业用地可以自由转换用途。后者要求放开股权和债权的融资限制。

(2)需求端,按照市场通行标准制定杠杆率约束的条件下,放开以套数和户籍为限制标准的限购政策。

(3)交易端,放开对预售、交易环节的行政审批,放弃对房价的直接干预。

第三,按照这个长期方向,可以设想,房地产未来的市场化路径以及改革的优先次序很有可能是:

(1)第一步,需要启动供给端改革,使土地和资金供应实现市场化。目前来看,虽然存量的工业用地通过再开发转换为住宅用地不存在制度障碍,但在实际操作环节依然进展有限;农村建设用地流动将从存量开始,但能否明显缓解住宅用地供给也需要检验。可能性比较大的是,再融资放开以及融资渠道的多元化比较值得期待。

(2)第二步,启动需求端改革,逐步退出限购、限贷等行政干预措施,建立以税收、金融手段等市场工具为主的长效机制,在经济环境稳定的情况下,适时启动房地产试点和立法,预计这项工作将在几年内会有所启动,但是显现效果却需要更长的时间。

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