中国公共政策研究

经济转型综合征挑战中国

作者  张斌

随着中国劳动者收入水平提高,中国已经开始进入后工业社会,国际和国内两个市场都不再支持工业品部门的高速增长。而后工业社会对服务业有旺盛需求,但是由于政府职能错位与缺位,服务业发展潜力难以释放。当工业部门产能过剩与服务业供给得不到满足的供求失衡现象凸显,经济增长动力便会下降。进一步的,不当刺激政策和不匹配的金融市场化改革加剧资源配置扭曲和金融市场风险,经济内生增长动力下降、不当的刺激政策、金融市场风险加剧三者之间进入恶性循环,是为“经济转型综合征”。要克服经济转型综合征,需要树立新理念、完善对政府的制衡机制,进而纠正政府职能缺位和错位。


宏观经济运行特征发生变化

 

全球金融危机以来,中国宏观经济运行特征发生了转折性变化。最突出的是经济增速从危机前的上升趋势转为危机后的下降趋势。2001年-2007年,中国GDP平均增速为10.8%,且增速由低到高逐年上升; 2008-2013年,平均增速下降到9%,呈增速趋势性下降。2013年,GDP增速下降至7.7%,迄今没有明显的趋势拐点出现,经济下滑压力还在持续,对刺激政策的呼声和争论不绝于耳。

经济增速转折性变化的同时,诸多经济结构指标也出现转折性变化。从支出结构看,危机后最突出的变化是投资在总支出中的比重进一步上升。2001-2007年,固定资本形成与GDP之比平均达到40.4%,远高于全球平均水平和与中国类似收入的国家水平。2008-2012年,该比率进一步提高到47%。资本形成与GDP之比上升,同时伴随GDP增速的显著下降,结果是新增每单位GDP所需的新增投资大幅增加,即边际资本产出比(incremental capital-output ratio, 简称ICOR)迅速上升。从国际标准看,ICOR一般在3左右,危机之前,中国是在3.5~4之间,危机以后陡然上升,2012年以来已经超过6。无论ICOR变化原因如何,金融危机以后中国每增加1单位产出所需要的新增资本形成大幅增加。从产业角度看,金融危机后的突出变化是工业部门在整体经济活动中的占比下降。2001-2007年与2008-2013年两个时期相比:从增加值构成角度看,后一个时期工业增加值在GDP中的占比持续下降,建筑业和服务业占比持续上升。

另一个引起广泛关注的变化是金融危机后负债率快速上升。2001-2007年,中国的各部门债务占GDP之比从162%上升到172%,累计增幅为6.2%;2007-2012年,该比值从172%上升到215%,累计增幅为25%。跨国比较来看,中国总体的债务占GDP之比处于中游水平,但是企业部门债务占比太高和债务上升速度太快引起了对金融市场风险增加的广泛关注和担忧。

经济增速持续下行、工业部门在经济活动中占比持续下降、投资效率下降和金融市场风险上升同时发生,政府需要不断采取刺激政策才能避免经济增速继续下行。这与危机前十年的中国宏观经济运行形成了鲜明对比。

 

 

 

后工业社会来临

 

经济转型是经济发展过程中的普遍现象,是通向更高发展阶段的必由之路。美国社会学家丹尼尔·贝尔在1973年发表了享誉世界的著作“后工业社会的到来:社会预测的一次尝试”,书中指出美国社会将经历前工业社会、工业社会和后工业社会三个发展阶段。丹尼尔·贝尔认为,后工业社会的典型特征是从工业经济向服务业经济的转换,还伴随着职业结构分布、统治力量、社会决策机制等一系列的转换。丹尼尔·贝尔著作发表的时候,他认为当时的世界只有美国已经进入到后工业社会,西欧、日本和当时的苏联处于工业社会,其他更多的国家还处于前工业社会。

丹尼尔的预测很快就在其他国家得到应验。以德国、法国为代表的西欧国家和日本在进入70年代之后不久,制造业在经济中的比重开始下降,服务业占比上升,开始了向后工业社会的转型。中国台湾、韩国在80年代中期以后,开始了向后工业社会的转型。时至今日,所有发达国家都进入到后工业社会阶段。

转型为什么会发生?不是所有国家都会面临转型,只有那些收入达到了一定门槛值之后的国家才会面临转型。德国、法国、日本在1970年代初期(PPP计算的人均GDP 4500~5000国际元)制造业占GDP的比重开始趋势性下降;中国台湾在1980年代中后期(PPP计算的人均GDP 5000~6000国际元)制造业占GDP的比重开始趋势性下降;韩国在1980年代中后期(PPP计算的人均GDP 4500~5000国际元)制造业在GDP中的占比停止了上升趋势,此后这一占比保持稳定。

文献对工业部门增速趋缓和服务业部门扩张的解释主要集中在两个方面。1)需求方力量:收入增长过程中,每单位收入增长所带来的对服务业产品需求增加超过对农业和工业品的需求增加,这是造成服务业相对于工业部门扩张的趋势性力量;收入增长带来生产成本提高,低附加值工业品竞争力下降并退出市场,这是经济进入转型期、高附加值工业品尚未获得国际竞争力的阶段性现象。2)供给方力量:服务业部门TFP增速低于工业部门,在服务业产品相对价格有利变化的驱动下,服务业部门在GDP中的占比不断扩张。

中国正处于工业部门增加值在GDP中占比下降、服务业部门增加值在GDP中占比提高的经济转型期。根据以上国际经验,以Penn World Table 方法计算的PPP人均GDP 5000国际元作为制造业在GDP中占比下降的转折点,中国制造业在GDP占比中下降应该发生在2005年-2006年期间。事实上,中国经济转型也大概在此期间发生。

2008年以前,中国制造业在GDP中的占比持续上升;2008年以后开始下降。2008年与2013年相比,工业增加值在GDP中的占比从41.5%下降到37%,第三产业增加值在GDP中的占比从41.8%上升到46.1%。劳动力工资水平提高是造成工业增加值增速下降趋势的主要原因,具体的机制如下:

以汽车、电冰箱、洗衣机、彩色电视机等几种主要工业最终产品的需求收入弹性来看,1998-1999年彩色电视机需求收入弹性进入下降趋势;2003-2007年冰箱、洗衣机和汽车需求收入弹性进入下降趋势。随着中国收入的持续增长,上述市场内生的趋势性力量还会继续发挥作用,这对既定的产业结构带来了供求失衡和结构调整压力。

敏锐的学者对中国向服务业经济的转型提出质疑。中国2008年以来的工业部门增速下降,主要是因为外部经济环境变化和由此带来的出口增速下降造成的,中国也许还没到达后工业社会。笔者对于这个质疑的反驳意见是:出口增速下降的主要原因并非外部经济环境变化,而是内因,不是周期性原因,而是趋势性原因。

 

 

中国经济增速下降是趋势

 

毋庸置疑,2008年以后中国出口增速的快速下降与金融危机带来的外部冲击有直接联系。从中国外部经济增长和外部经济进口增长两个维度看,金融危机前后呈现了趋势性的上升和下降。外部经济环境的周期性变化,能够部分解释中国出口增长在金融危机前后的升和降,也因此部分解释了中国经济增长在金融危机前后的周期性上升和下降。

外部经济环境变化远不足以完整解释中国出口增速在危机前后的变化,也因此远不足以解释危机后中国经济增速的持续下降。出口增速可以分解为进口国进口增速的变化(反映外部经济环境变化),以及中国在国际市场上的市场份额变化(粗略地反映了市场竞争力变化)之和。2001-2007年期间与2008-2012年期间相比,中国出口平均增速下降了13.6个百分点,其中进口国进口增速下降带来了4.6个百分点,市场份额增速下降了7.6个百分点。这说明外部经济环境变化仅仅解释了危机后出口增速下降的一部分,但不是主要部分;中国出口市场份额增速的显著下降对解释金融危机后中国的出口增速下降更重要。

茅锐与张斌关于2000-2010年期间中国出口市场份额增速变化的研究表明,交易成本下降和劳动力成本上升是决定中国市场份额变化最主要的两个因素,前者促使中国出口市场份额增长,后者则是份额下降的主要原因,汇率、技术进步等因素对局部市场和产品的出口市场份额变化发挥不同程度的影响,但总体上让位于前两项的主导作用。

加入WTO带来的红利逐渐消失,部分解释了中国出口增长的趋势性下降。2001年中国加入WTO,所带来的不仅仅是外部经济体对中国的关税和非贸易壁垒下降;还包括了国内为了适应WTO规则而推行的一系列简政放权改革,这些国内改革措施为制造业产品生产和贸易建立开放、公平竞争的市场环境,降低了交易成本。随着时间推移,交易成本下降的速度不断趋缓,部分解释了中国出口增速的趋势性减缓。

劳动力成本上升,部分解释了中国出口增长的趋势性下降。劳动力成本自2003年以来经历了快速的上升。过去十年,中国城镇就业人员平均名义工资增速在10%~18%之间。造成工资高速增长的主要原因有两个:主导性的原因是制造业部门的技术进步和资本深化带来了制造业部门劳动生产率的持续快速提高,在一个相对自由的劳动力市场环境下(特别是相对于农民工而言),制造业部门的工资上涨传递到其他部门,带来了全社会的工资上涨。这也可以看作是工资上涨的需求方因素。另一个原因是供给方因素。中国工作年龄人口在总人口中的占比在2010年前后出现了转折性变化,之前是持续上升,之后开始快速下降;工作年龄劳动力总的增速在2010年以后也开始了快速下降,2013年总工作年龄人口出现了负增长。劳动力供给面变化对工资的影响究竟有多大还没有看到很好的实证研究。

无论是WTO红利递减,还是劳动力成本(收入)上升都是趋势性因素,依托国际市场支撑中国出口和工业品部门高增速将受到趋势性的影响。

 

 

“经济转型综合征”溯源

 

理想环境下,收入增长带来的需求结构变化,会让服务业产品相对工业品的价格提高,市场力量会驱使更多资源自发地进入服务业部门,服务业部门扩张加速,工业部门扩张合理放慢。但是现实并非如此。在中国目前环境下,由于政府职能的缺位与错位,服务业发展潜力得不到充分释放,工业部门的产能过剩持续得不到纠正。本文把中国经济目前面临的挑战称为“经济转型综合征”(以下简称综合征)。综合征的逻辑线索如下:

(1)公共服务供给不足

服务业的重要组成部门是公共服务,包括基础教育、基础卫生和医疗服务、基本社会保障、环境保护、保障性住房、公共交通以及诸多基础设施建设等市场难以有效提供,需要政府利用公共资源投入提供的服务。随着中国收入水平提高和城市化进程的不断推进,对公共服务的需求日益迫切。中国目前大城市面临交通拥堵、环境污染等日益严峻的城市病。一些官员和学者把城市病归咎于城市人口和规模的快速增长,但比北京、上海、广州等特大城市的容积率高的香港、纽约、东京等大城市的城市病却得到了很好解决。推进城市化,尤其是发展大城市的集聚优势依然是中国经济发展的主要动力源泉。各种城市病凸显的根源,是公共服务滞后于城市发展。公共服务缺失和不足成为中国推进城市化进程最大的制约因素。

公共服务供给主要面临两个难题。一是激励机制扭曲。各级政府公共政策决策最看重的是GDP和税收增长,这紧密关系到地方官员升迁和官员集团福利。提供公共服务更多被政府视为只有投入、鲜有回报的负担。政府在改善公共服务方面的意愿和投入严重不足,且缺乏有效的外部监督。二是信息扭曲。即使政府有意愿改善公共服务,政府面临的另一个难题是基于何种信息有针对性地提供有效服务。公共服务源自本地居民复杂多样的需求,具有很强的本地化、非标准化特征,需因地制宜提供。只有广泛、充分接收基层民众信息,并经专家科学论证,才具备改善公共服务的信息基础。但现实决策中,没有机制确保公共服务决策的信息基础,基层群众的需求信息难以充分、有效地传递到政府。激励机制扭曲和信息扭曲,根源上都来自于公共服务需求方和供给方处于严重的不平等位置。供给方可以置需求方利益不顾,需求方对供给方缺少有效监督和强制执行力量。

(2)中高端服务业供给潜力被抑制

这里所指的中高端服务业是指能够依靠市场力量由非政府部门提供的服务业,包括教育、医疗、铁路、航空、邮政与通讯、金融中介、文化与娱乐、社会工作等服务业部门。上述服务业部门普遍处于行政措施保护下的国有资本经营格局。服务业市场准入严格受限,法律和政策等市场基础设施不健全,不同类型的市场参与主体难以做到公平竞争。

这样的中高端服务业市场格局,一方面带来供给不足和质量不如人意,另一方面带来高价或者是严重的排队。巨大的投资机会、就业机会和效率改善空间被浪费。究其原因,还是政府职能的缺位与错位,而服务的需求方对此缺少有效的外部监督和强制执行力量。

中高端服务业过度管制不仅遏制了服务业部门发展,也遏制了其他部门发展。垄断竞争格局下的服务业产品高价,也提高了工业品的生产成本和价格,遏制了对工业品的需求。一个相关的例子是垄断竞争格局下的交通运输高价提高了工业品价格,遏制了对工业品的需求。下面是对这个问题更完整的理解。

下图比较了完全竞争与垄断竞争市场结构下的服务业产品和工业产品市场均衡变化,以及最终的均衡产出变化。把服务业产品理解为中间投入品,把工业品理解为最终产品。较高的服务业价格水平意味着较高的边际成本和产品价格,对应着较低的产品需求,在服务业价格和产品空间内,产品市场均衡曲线向右下方倾斜。较高的服务业价格水平对应较高的服务业投入水平,以及较高的产出水平,服务业市场均衡曲线向右上方倾斜。无论是在完全竞争还是垄断竞争市场结构下,上述曲线的形状没有变化。区别在于,在给定的服务业价格水平上,垄断竞争的服务业市场结构下对应更低的服务业中间品投入和产出(或可理解为给定服务业中间品投入,要求更高服务业价格),服务业市场均衡曲线向左移动。垄断竞争市场结构下的均衡产出E'会低于完全竞争市场结构下的均衡产出E。

(3)金融业与服务业发展的不匹配

商业银行主导的金融体系在功能设计上难以为服务业融资。服务业具有以下几个特征:1)需求本地化,服务业产品差异化高,生产经营的标准化程度低,难以像工业品那样大规模标准化复制;2)人力资本密集型行业,普遍缺少有形抵押品;3)平均意义上,服务业企业规模小,以小微企业居多。上述特征意味着服务业向商业银行融资将面临较高风险特征和成本。尽管服务业面临巨大的发展机遇,但是在不能很好管理风险的简陋金融体系下,服务业发展面临严重融资瓶颈。

发展金融体系,需要在金融中介、金融市场、金融基础设施等多个层面全方位推进。需要更多私人机构参与金融行业,需要丰富的金融市场和金融产品,需要政府在支付体系、法律环境、公司治理、会计准则、信用环境、反洗钱以及金融安全网等多个方面的金融基础设施建设到位。政府再次面临金融监管职能方面的缺位与错位问题。

类似上述政府职能缺位与错位对服务业发展的遏制还有很多。比较突出的还有不当的土地政策、户籍管理政策等等。以土地政策为例,由于土地不能交易,中国城市土地的利用效率很低。土地不能得到充分利用带来两个后果,一是土地价格高,二是城市密度低,两者都提高了服务业的进入门槛和成本。

 

(4)不当的刺激政策加剧经济结构失衡和金融市场风险

在需求结构转型的背景下,(1)+(2)+(3)遏制了服务业发展,经济供求不匹配的矛盾凸显,投资效率下降,经济增长和就业压力凸显。政策制定者在此环境下会选择宽松的货币和财政政策刺激经济增长。中国在2008-2014年不到六年时间里采取了三次经济刺激政策。第一次是2008-2009年应对金融危机的大规模刺激方案,后两次分别是2012年和2014年在面临经济增长压力时采取的小规模刺激政策。刺激政策的主要内容是放宽货币政策条件,增加对基础设施、保障房建设等的投资。宽松货币政策的目的很大程度上是为了降低公共部门的融资成本,保障基础设施建设项目投资。

设计欠佳的刺激政策会偏离经济转型所要求的资源配置调整指向,加剧经济结构失衡压力。刺激政策以建设项目为依托,增加了对工业部门产品的短期需求。从方向上看,刺激政策资源配置的引导方向与化解经济结构失衡所要求的调整方向不一致。刺激政策虽然存在以上方向问题,但如果经济结构调整压力对短期内就业和经济增长压力太大,增加建设项目就能够带来显著的正外部性,这些投资可以看作对过去基础设施投资欠账的弥补,是对工业部门产能的有效利用,不失为短期内化解结构失衡的权宜之计,对未来经济增长也有帮助。

更严重的问题是刺激政策的决策机制。中国在“铁路、公路、机场”为代表的标准化大型基础设施方面取得了很大进展,但是新增标准化大型基础设施的边际收益快速下降。主要原因是:1)标准化大型基础设施建设的边际收益快速递减;2)经济转型带来的经济减速削减了对标准化大型基础设施的需求;3)基础设施建设不计成本,设计和后续管理存在严重缺陷。比如大而不当的广场和马路,长期空置的体育场馆,功能过于单一的地下交通网络设计等等。当前更迫切需要的是具有本地化特征的非标准化基础设施。比如城区地下基础设施建设、城市老旧基础设施维护和改造、城中村和城乡接合部改造、街道收费停车场等等。

改善非标准化基础设施,需要地方政府在充分了解本地社会公众需求的基础上,在给定的预算约束下选择最迫切需要的基础设施项目。地方公众代表和相关专家在决策过程中应该发挥非常关键的作用。但是在目前中国的基础设施建设决策过程中,没有充分反映本地社会公众需求信息的合理机制,决策权主要掌握在中央和地方个别行政部门手里,有些地方几乎是当地政府一把手的个人决策。这种基础设施建设决策机制难以确保建设项目收益。

设计欠佳的刺激政策还对其他部门带来了负面挤出效应,扩大了结构失衡。挤出效应主要体现在两个方面:1)信贷资源挤出。刺激政策所依托的地方融资平台(简称“平台”)有很强的投资冲动并且普遍面临预算软约束,平台向商业银行或者信托公司和债券市场要求大量信贷资源。由于平台受到政府隐性担保,金融机构也倾向于把信贷资源向平台倾斜,中小企业面临的可贷资金下降,贷款利率提升。即便是在相对宽松的广义货币增长和社会融资总额增长的环境下,中小企业融资难、融资贵的呼声也不绝于耳。2)价格挤出。刺激政策支撑了工业品和房地产价格,也因此提高了服务业或者高附加值工业所需的工业原材料和劳动力投入价格,遏制了服务业或者高附加值工业部门的发展。

刺激政策大幅拉低投资回报,加剧金融市场风险。自2008年底中国启动连续几次刺激政策以来,中国投资效率开始大幅恶化。中国的固定资本形成在GDP中的占比以及边际资本产出比都远超世界平均水平,也远远超出历史平均水平。超乎寻常的高投资、低回报组合可以看作是映射的一端,映射的另一端是刺激政策牺牲消费补贴投资,是刺激政策驱动着大量不计回报的低效率投资。危机以来中国的边际资本产出比(incremental capital-output ratio, 简称ICOR)迅速上升。从国际标准看,ICOR一般在3左右,危机之前,中国是在3.5~4之间,危机以后陡然上升,2012年以来已经超过6。高投资依托于高债务增长,低回报则意味着未来将无法偿还这些债务。2001年-2007年,中国的各部门债务占GDP之比从162%上升到172%,累计增幅为6.2%;2007-2012年,该比值从172%上升到215%,累计增幅为25%。跨国比较来看,中国总体的债务占GDP之比处于中游水平,但是企业部门债务占比太高和债务上升速度太快引起了对金融市场风险增加的广泛关注和担忧。

(5)不匹配的金融市场化改革加剧经济结构失衡和金融市场风险

经济转型需要金融体系做出与之相匹配的调整。从国际经验来看,随着一国经济发展水平提高和经济转型,金融体系的复杂程度和自由化程度提高,具体表现为:

1)更加完备和自由的金融市场:主要是指建立功能完备的各种金融市场,不仅是传统的银行信贷市场,还包括货币、外汇、债券、信托、衍生品等其他各种金融产品市场;按照市场供求的力量决定价格(利率、汇率市场化);对国内和国外市场参与者的开放(资本项目开放)。

2)更加完备的金融机构:银行在金融体系中的作用相对下降,非银行金融机构(包括保险公司、投资银行、基金公司等)在金融体系中的占比增加;私人部门参与金融业的门槛降低,国有金融机构占比下降。

3)更加完善的金融基础设施:包括金融监管、会计和审计、清算和结算体系、评级机构等多方面设施更好地支持金融体系运行。上述更复杂的金融体系,从功能上不仅能更好地分散风险和优化资源配置,也能够帮助抵御各种冲击对金融体系稳定带来的压力,维护金融体系稳定。

国际经验表明,由于其他改革措施不配套,金融市场化改革会加剧资源错配和短期内的金融市场波动。韩国金融市场自由化时期,信贷资源进一步流向政府支持的大企业集团(Chaebols),尽管这些大企业集团主要集中于传统的产能过剩且运转效率低下。日本金融市场自由化时期,信贷资源加剧流向房地产部门,造成了房地产价格泡沫。

众多研究发现,金融市场化改革会提高爆发银行危机和货币危机的概率。利率市场化导致金融业竞争加剧,在缺乏合理有效监管的背景下会加剧道德风险和爆发危机的概率。资本项目自由化对金融体系稳定的冲击更是受到学术界的广泛关注和担心。

中国自金融危机以来加快了金融体系改革。2008年金融危机以来,中国的金融体系发生了重大变化,具体体现在以下几个方面:

1)影子银行体系发展;2)人民币国际化和资本项目开放;3)进一步的利率市场化和汇率市场化改革;4)放松私人部门参与金融业的限制;5)互联网金融发展等。与金融危机前相比,非金融企业的融资模式发生了显著变化,人民币新增贷款在社会融资总量的占比持续下降,企业债券融资占比持续上升。

金融体系改革符合未来经济转型的需要,但是在其他部门改革不匹配或者金融市场化改革次序安排不合理的情况下,加剧了资源错配和金融风险。典型的例子是影子银行体系发展。中国的影子银行业务与西方国家的影子银行业务大相径庭。影子银行业务发展的初衷是节约存款准备金成本、规避银行贷存比和资本充足率等管制,更多为实业界融资,进而获得更多利润。然而通过影子银行业务通道,更多信贷资金流向房地产和地方融资平台,中小民营企业融资难、融资贵现象更加突出。众多融资平台普遍存在预算软约束和政府隐性担保,不惜以较高的资金成本从影子银行通道获得资金从事大量建设项目。这些项目的商业收益普遍较低,未来投资收益难以覆盖利息和本金,加剧了资源错配和金融风险。

人民币国际化拓宽了海外持有人民币计价资产的渠道,是事实上的资本项目自由化改革。由于人民币汇率改革还未到位,大量外贸外资企业和投机者借助人民币贸易结算业务和人民币离岸市场,获得在岸与离岸人民币利差与汇差。

企业资产负债表上的货币错配更加严重,央行被迫购买更多外汇资产并被迫放大资产负债表,埋下未来金融市场动荡隐患。若未来投资者对中国经济基本面丧失信心,通过人民币国际化打开的资金流动渠道,中国金融市场将遭遇更大冲击。

(6)经济转型综合征

需求结构转型背景下,(1)+(2)+(3)意味着经济内生增长动力迅速下降;(4)则意味着短期内经济增速反弹,但为此付出的代价是难以持续的债务上升和经济内生增长动力进一步下降,这提出了新一轮的刺激政策需要;(5)是不匹配的金融市场化改革加剧金融市场风险。经济内生增长动力下降、不当的刺激政策、金融市场风险加剧三者之间进入恶性循环,投资者信心,房地产、股票等资产价格低迷,加重经济增速下滑压力,经济运行向更低的增长速度收敛,是为“经济转型综合征”。

化解经济转型综合征,关键在于纠正政府职能错位和缺位。如何帮助政府纠正?这不仅需要政府自身的努力。更重要是树立与时俱进地的发展理念,形成对政府的合理制衡机制,确保政府职能重新定位在正确的轨道上。

 

 

重塑理念

 

发展理念层面上, “发展是硬道理”、“集中力量办大事”、“国家战略”等一系列关联的理念需要调整。产生这些理念的基础是中国在近百年来的屈辱历史。新中国成立以前,中国签订不平等条约、受邻国侵犯、在国际社会上地位不高,最重要的原因就是工业化程度太低,打不过那些强盗。新中国成立伊始,为了不再让屈辱历史重演,中国政府集中力量发展工业,尽快实现工业化。无论是此前的计划经济,还是后来的市场化改革,最重要的目标都是增加工业部门实力。这是全体中国人的共识,中国人愿意为了这个目标做出奉献个人利益甚至是牺牲。

时至今日,中国已经成为世界第一制造业大国,第二经济大国,中国在国际社会成为举足轻重力量。在各种能够比较的硬件上,中国与发达国家的差距不断缩小,有些领域甚至世界领先。新的背景下,这些理念以及由这些理念所支撑的重点保护或支持工业部门的各项政策,不仅浪费了大量政策资源,而且有悖于经济转型要求。国人现在普遍稀缺的,不是机器,也不是面子,而是更和谐的人际关系,更好的医疗和教育、新鲜空气,更照顾民生的公共服务和公共政策。这些是政策资源需要侧重的地方。

“民权”、“民生”、 “社会公正”、“和谐社会”、“包容性发展”等理念会得到更多支持。与上面那些理念相比,这些理念更强调处理好个人与政府之间、个人与个人之间,以及人与环境之间的关系。

这些都是迎接后工业社会的理念基础。政府对个人权利的尊重和保护,是改善公共服务和公共政策的基础。人与人之间的更多尊重和谅解,是优良服务品质的基础。

 

有效制衡

 

没有社会公众对政府的有效制衡,任何政府都会逐渐蜕化为服务于自身利益的特殊利益集团,政府职能错位与缺位在所难免,政府与社会公众的互动会陷入恶性循环。

有很多对政府的制衡手段,现有的法律、上级对下级的监督、政府之间的竞争、媒体和社会舆论监督、人民代表大会制度、政治协商会议制度等等。但是这些制衡手段对于纠正政府职能错位与缺位还显得很不够。是在现有制度安排下,挖掘现有制度被掩盖的制衡作用?还是挖掘新的制衡手段?需要摸索和尝试,找到一套符合中国国情的制衡政府的手段。

对政府的有效制衡需要全体公民意识的提高,需要公民积极参与公众事务。仅仅指望政府靠自身的力量推动改革,转型就大功告成了,这是不切实际的幻想,世界上也没有这样的政府。

成功的转型会让绝大多数人受益,也要求绝大多数人为之付出,特别是个人为了社会公众利益的付出。每一个关心和参与公共事务的动作都是小水滴,小水滴汇聚多了就可能成就更好的制度和政策的源泉,政府职能错位与缺位才能纠正。

 

财新《中国改革》

 

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