中国公共政策研究

周其仁:为什么城市化离不开农地农房入市

作者  周其仁

这些年观察城乡经济,笔者关注的重点是转让权。《城乡中国》从(2012年3月)起笔持续两年半,陆续把所见所思写了下来,为日后进一步研究作铺垫。写到《城乡中国》的下册(专栏50-100),曾专辟一节辨析涉及农地农房转让权的一些认识。其中,回应了华生的“误区”指责,点评了他提出的“建筑无自由”论和“土地配置靠规划、不靠市场”论,也引出他的数篇反驳。为赶出版周期,惟有在书稿交卷后再来作复,以就教于对此感兴趣的读者。


 

何来“人的城市化”

 

先从问题说起。据华生自述,“2001年初,我也是从农民进城打工和户籍制度改革出发,开始著文提出和研究人的城市化问题,提出农民工市民化是新型城市化的核心”(见华生,“小产权房合法化,会不会天下大乱”。下文如无特别标注,引用华生文盖出自此文和“土地制度改革六大认识误区”、“土地制度改革的焦点分歧(上)”、“土地制度改革的焦点分歧(中)”、“现代社会中的土地开发建主权问题”、以及“农地农房入市:陷阱与跨越”等六篇论争文章。均见http://blog.sina.com.cn/huasheng)。这里冒出一个命题——“人的城市化”。至于当年怎么提出,以及是不是还有别人更早提出,我没有查证。从现在的情况看,不论原创谁属,“人的城市化”早已铺天盖地,在舆论中占据了“新型城镇化”的核心地位,无论政府文告、两会议题、领导讲话还是热门话题,“人的城市化”无处不在。

只是,这个炙手可热的“人的城市化”,是不是真的就构成当下我国城市化要面对的“核心”问题?容我讲点不同意见吧。实不相瞒,第一次听到这个“术语”——不是从华生那里——我就觉得有点别扭。“城市化”(urbanization)的定义是“城市人口占总人口的比例上升”,其内涵是伴随着经济增长,更多农村人口转为城市人口。如此,“城市化”本来就是、也只能是“人的城市化”,为什么非要叠叠加重重,再来一个“人的城市化”呢?

这里有一个特殊的中国背景。以我所知,最早提出这个问题的是文贯中教授。贯中是上海人,从小耳闻目睹,对老上海(浦西)高密度的大都市生活有很深的感受,后来对比浦东开发,发现浦西、浦东的城市化模式有很大的不同,后者的特征是大片土地快速划入城市新区,但吸纳农村人口进入城市生活的速度却相对较慢(更为系统的阐释,见文贯中近著《吾民无地:城市化、土地制度和户籍制度的内在逻辑》,东方出版社2014年版)。受他启发,有研究者拿数据查验,发现全国情况也如出一辙,都是本来意义上的城市化——农村人口转为城市人口——在速度上敌不过“把大片农村土地划入城区”。于是,“土地城市化快于人口城市化”,就流行了开来。

其实,大片农村土地过于快速地被划入城区,是始于上世纪80年代的渐进改革未能持续推进的一个产物。比较而言,我国劳力由乡转城的市场化程度较高,但土地房屋合法转城的市场化程度极低。当劳力大规模流动、集聚之际,城乡间的土地配置却依然在很大程度上被行政权力垄断,为“土地城市化”装上了一部超强发动机。在城市建设突飞猛进的同时,城乡收入差距拉大、土地和空间资源配置浪费、影响财政安全的过度负债、涉土权力腐败猖獗以及一些地方官民冲突加剧等诸种麻烦,也接踵而来,挥之不去。

问题的症结所在,是改革停滞。从实际情况看,把大片农村土地划入城区的动力异常强大,但为进城农民提供合法居住空间的努力微不足道。如果不遏制这个势头、通过深化改革从根本上拆除这架不断驱动与民争利、官夺民产的畸形发动机,“人的城市化”就永远不可能与“土地城市化”自动匹配。回避实质的体制障碍和继续改革的议题,“人的城市化”云云,不过是一句永远不错的空洞口号。

退一步,即使单独讨论“人的城市化”,当务之急是保住进城农民的落脚之地。从我国的情况看,上世纪80年代的改革冲开了城乡隔绝的大门,1983年中央1号文件“允许农民自带口粮进城镇务工经商”,开启了农民合法进城的大门。随后,一系列商品化改革,使进城农民可以从市场购得粮食、副食、日用百货、电器家具,也能购入交通、通讯等多种服务,过去因农民身份遭歧视、因而在城镇得不到生活必需品的那一页,总算翻过去了。

住的麻烦比较大。像城里人一样,进城农民工生活成本中最大的一项就是“住”。要是无从落脚,城里的机会再好,对农民也没有意义。今天大数2亿进城农民,按统计口径是“户籍在农村、但常年(6个月以上)居住在城镇”的人口。换言之,这2亿进城农民已经常年住在了城镇。他们是怎么解决“住”的问题的呢?观察表明,除了小部分住工地工房,更小到不成比例的住进了城市商品房以外,大部分进城农民工住在“城中村”、城乡接合部以及城市郊区,基本上靠当地农民提供的物业,才得以落脚。这部分“农民的物业”,法律地位不明,常常都有被漫天飞舞的“非法帽子”砸中的危险,所以物理形态差强人意,投资改善的意愿受阻。不过,正是这些城镇内外的“农民物业”,承载着大批进城农民“初级阶段的城镇化”。这是一个不争的事实。

对改善进城农民居住条件的呼吁、建言和政策设计,没有人不赞成。不过有一句话要先吐为快:在意愿的、承诺的、预言的改善措施尚没有切实落地之前,请不要以任何理由损毁当下实际上承载着海量进城农民的“农民物业”。政府有能耐以更低的成本为进城农民提供更好的住处,值得期待,但面对数以亿计、实际上已常住在城镇的农民工,倘若最理想的住处尚未足额提供,现有的落脚之地却被听起来宏伟的庞然大计给毁了,那岂不是鸡飞蛋打、两头落空?

华生的路数很特别。他不但看不到“人的城市化”与“农民物业可转让”之间的明显关联,还生生把两者对立起来。请看,“在这里最错误的,就是把人的迁徙自由这个城镇化的核心偷换为本地农民土地的开发自由”——此君真有出口成章之才,似乎不用“偷换”这种字眼,就不足以表达他自己独掌天下全部真理的份量。那也好吧,既然有人如此大度地给出一个喜怒笑骂的机会,却之不恭,我等就不妨在某些不得不进行的乏味讨论之余,舒展一下。

 

半拉子工程惹的祸

 

以上是说,即便为了“人的城市化”,城镇内外农地农房的合法转让,也是一个不可或缺的条件。如果说城市化有一个中心议题,那么在我看来,它就是如何变革原来那一整套财产权利制度,使之适应大规模人口流动、集聚的新要求。其实,上世纪80年代以来城市化的加速,正是围绕“重新界定权利”这条线索展开的。正因为突破了城乡分割,终结了粮食和农副产品统购统销的体制,适时开放农民进城经商务工,才给数亿农民提供了“人往高处走”的机会。随着大批农民工进城,便于他们在城市先落脚、再落户的一连串改革,也就陆续提上日程。其中,为农民工及其家庭所能承受的住有所居——这是当务之急——以及病有所医、学有所教、老有所养,就带着各自不同的紧迫性,相继列入城市化要解决问题的单子。

问题是,1980年代开局势如破竹的改革,后来受过气观念与既得利益的双重束缚,在相当一个时期停滞不前。渐进改革策略的真谛在于持续“进”、不断改。不进而停,落下一个部分改、部分未改的体制,就很像一个“半拉子工程”,久拖不改,有成为烂尾楼的危险。这方面,城乡土地转让制度算得上是一个典型。

我在《城乡中国》里,花了不小的篇幅梳理土地市场化改革的来龙去脉,也评述其成就与局限。基本脉络,是改革30多年,城乡土地制度还是一个二元架构——城市的国有土地政府有权向市场转让,但农村集体土地却仍然被限于自给自用,非被征用之后,才可以经政府之手向市场转让。这个半拉子工程,形成了一个“政府一手征地、一手卖地”的制度怪胎,资源配置效率日趋低下,收益分配不公日趋严重,引发的社会冲突越来越难以承受。

症结就是改着改着、却又停了。原先指令计划体制下的土地配置,国有范围内靠行政指令划拨,集体范围内按成员身份分配,城市、工业要用农村土地则靠国家征用。改革开放大潮一起,这套土地制度守不住了,特别是外资进入、民企崛起,要给“非公经济”无偿划拨国有土地、分派集体土地,师出无名。于是,逼出了一个“土地使用权可转让”,新时期以转让权为支点的“新土改”,终于破题。

值得一提的是1988年宪法修正案。总共就是两条,一条给民企以合法地位,一条给“土地使用权的转让”以合法地位。两条之间的逻辑关系,一目了然:非公经济总要在地上得以立足,才可能生存和发展,如果土地依旧不得转让,民企外企依旧不可合法获得可使用之地,那承认非公经济的合法地位,还有什么实际意义?反观今日一些流行之见,眩目动听,但就是对这两者之间极端重要的关联,完全不甚了了。

很明确,1988宪法修正案的土地准则,是“土地的使用权可以依法转让”,而不是“惟有城镇国有土地的使用权才可合法转让”。既然中华人民共和国只有国有土地和集体土地这两种土地所有权,那么国有土地的使用权可转让,集体土地的使用权当然也可转让。主张“同地同权”,根据就是1988年宪法修正案。

宪法理应贯彻到所有其他法律法规之中。1988年年底,修订的“土地管理法”明确,“国有土地和集体所有的土地的使用权(都)可以依法转让”,这符合宪法准则。至于附加的那句——“土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”——可以看作是对国务院的一项法定委托:制定具体办法,承认、保障并便利两种土地使用权依法转让。1990年,“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”出台,部分完成了上述法定委托。但是另外一部分,涉及9亿多农民的集体土地的转让权,却再也没有一个具体办法出台。2007年之后,地方人大有过一些关于集体土地流转的规定,但全国性法律到今天还是付之阙如。

更值得重新检讨的是,1998年再次修订的“土地管理法”,不但没拿出集体土地使用权转让的具体办法,反而出现以下新表述:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。个人之见,此项“不得”,有直接违背宪法准则之嫌,即使加上紧接其后的那个但书(“但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”),事情也好不了多少。第一,这里直接规定了“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;第二,“除外”范围,仅限于“符合土地利用总体规划并取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”——大量其他农村建设用地,那就对不起了。

如此不但不再继续改,还往回收,就给城镇内外已大量出现的“出租或出售”之农地农宅,来了一个体制方面的釜底抽薪。试想,宅基地“转让用于非农业建设”,原本无法律禁止,又有市场有效需求的支持,已经大量发生。突然被宣布为“不得”,那所有实际上已入市转让的农宅势必连带面临合法性问题。问题是,宣布“非法”所依之法,本身合宪吗?华生挥舞“真正法治”的大旗对此首肯,我则持相反的看法,认为上述法条直接违背现存宪法准则。从表达上看,对农民集体土地使用了“不得……除非”的句式,对国有土地的转让则无同类限定,也有悖于同地同权。

进入新世纪之交,禁、限入市的范围还直接扩大到了农宅本身。正如《城乡中国》梳理过的,即便在人民公社时代,农宅作为农民私有财产的地位也是明确得到承认的——社员享有“买卖或者租赁房屋的权利”,“由买卖或者租赁的双方订立契约”。可是,1999年国务院办公厅一纸通知,宣布“农民住宅不得向城市居民出售”。2007年还是国务院办公厅一纸公文,规定“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。查“国务院办公厅的职责”,没说这个最高行政办公机关有权立法和颁布行政法规啊?但是到了华生这里,农房入市转给非本村人士,却一概成了“和走私行为一样的”非法!

2007年颁布《物权法》,本来是界定农房宅基地权利的一次重要机会。但最后发布的文本对此只写了一句,“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。本该由财产法来规范的权利,却绕回去“适用土地管理法等法律和国家有关规定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府办公厅的公文?这可是事关9亿农村户籍人口最基本的财产权利,模糊一句带过,留下一片任由解释和执行的无限空间。

反正从1990年至今,国有土地转让早就风生水起,但集体土地依法转让的办法终究没有出台。不但如此,禁止、限制农地农房入市的规定却日趋“完善”。若问为什么土地入市如此畸轻畸重?答案也不难找,盖因政府尝到了垄断卖地之甜头,再也舍不得让农民集体也来分一杯羹。巨大的既得利益本来就带有顽固的刚性,再加上“证明”其正当性的花巧包装,这个土地转让方面的“半拉子工程”,就变得固如金汤。时人所见“土地的城镇化快于人的城市化”,不过是派生出来的一个非常表象的病兆罢了。

 

笼外的老虎喂不得

 

华生并不是对转型中国的实际状况不了解。相反,以下引文表明他对半拉子改革带来的问题,认识还是蛮深刻的。先看他怎样谈政府手中的规划权:“像我们今天这样,政府独掌规划权,而且经常长官意志随意修改规划,包括利用规划权征地卖地,政府自己变成倒腾土地的生意人,这当然是与法治的市场经济格格不入的”。再看他对政商不分的抨击:“政府的裁判员与运动员身份不分,将规划权包括规划变更权和土地变性收益权混在一起,土地收益与土地自身的必要基础投入支出账目不独立,卖地收入在形式上完全进了政府的口袋”。

我不明白的地方,是华生分明对当下中国权力难被约束的状况知道得一清二楚,却在讨论中国城市化、城乡关系、土地房屋等诸种现实问题时,依然不遗余力地高举“公权力”、“管制”、“管治”、以及“处罚、打击”,并把强化这些在真实世界里根本无需任何人呼号就已经强得不能再强的“强力措施”,作为他独树一帜的主张。

没错,在华生的笔下也出现过“规划的公众参与和监督、政府经济利益与规划的明确分离都变得极其重要”,出现过“沿着法治轨道去规范政府和官员行为,去约束公权力”,甚至说“在法治的市场经济国家,规划首先是代表民意的机关即议会的权力。议会有决策权,法院又有独立裁判权,政府只能在法治框架内行事”。不过,读过华生论述的读者不难发现,这几句被轻轻一笔带过之后,就再也没了下文,也根本没有讨论中国要怎样做、怎样改,才能逐步实现“法治的市场经济”。

华生不断强调的是下述逻辑:既然“法治的市场经济”把城市化交给“公权力”主导和支配,所以当下中国的城市化,也只有依样画葫芦,不断强化公权力、行政管治以及“对违法现象的打击处罚”,而绝不能“用西方市场经济国家中也根本不存在的土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”。否则,“中国的土地制度改革就会走上更大的弯路”,就会跌入只有靠他来拯救的“误区”与“陷阱”。

对以上套路,我有三重质疑。第一质疑:在“法治的市场经济国家”,真有华生讲的这些事吗?限于篇幅,《城乡中国》仅对“分区制”和“英国城市规划”略作辨析,就发现查证到的事实与华生讲述的“故事”,差距甚大。好在这些文字都公开发表,有心的读者不难得出自己的结论。

我特别不能同意的,是华生对那些西方故事所作出的概括。如“在今天西方发达国家,土地的开发使用是公权力而不是私权利”、“西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离”、“用途和规划管治高于所有制”、以及“建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念”。我以为其中最糟糕的,就是那个“建筑不自由论”。道理写过了,我们所知之“自由”,皆带有不得侵犯他人自由的内涵,因此真实世界中唯一可能存在的自由,就是受限制——不得侵犯他人自由——的自由。也因为如此,断不可以把“正当受限的自由”,随便宣布为“不自由”。

华生反问,“公民受限制的自由与囚犯在囚室内受限制的自由难道没有本质的区别?”应答如下:经司法判决囚犯不可以自由离开囚室,正是对囚犯侵犯他人自由的惩罚,也是维系自由——总是受限自由——的条件。华生似乎分不清楚这些本来很简明的界限,在他那里,极受推崇的“建筑不自由”与“囚犯之不自由”,居然是一回事!

至于发达国家里种种“限制公民侵犯他人自由”的制度安排,究竟合适还是不合适,执行效果如何,是否需要适时变更,更有待仔细加以探查。随意搬来一个“西方国家如何如何”,然后就要求“中国也如何如何”,那是不成的。“实践检验真理”,应该包括以外国的实践来检验外国的真理。这里也带出我对华生高论的第二重质疑:那些讲得头头是道的“国际经验”,在发达国家自己的实践里,效果究竟怎么样?

在“城乡中国”里,我引了一部著作,《英国城乡规划》(Barry Culingworth、Vincent Nadin著,1963年第1版,2005年第14版,中译本见陈闽齐、周剑云、戚冬瑾、周国艳、顾大治、徐震等译,张京祥校,东南大学出版社2011年版),意在和读者分享这本“凝结着一代学人心血的鸿篇巨制”。个人之见,想要对英国这样一个曾执世界工业化、城市化之牛耳国家的城乡规划经验有所了解,不妨从阅读这类久经磨砺的学术著作开始。这本巨著,对1909年以来英国现代城乡规划变迁的经验教训作出了清楚的梳理。他指出,“规划是在一个‘市场理性(market rationality)的经济体系内运作,而市场理性可能与一些规划理论所推崇的理性不同乃至有所冲突”。至于“英国战后最大的变化”,“是从‘积极的规划’转向一个更有市场意识(有时是市场主导)的规划方法”。如果聚焦于从1947年到1950年代英国规划的转变,作者甚至结论说,“规划由此成为市场的仆人(从某种意义上说,只有当市场运作时,规划才开始发挥作用)”——这些论述,与“华生式概括”究竟有什么不同,大家摆到一起读一读,高下自明。

诚然,华生在英国求学多年,买过房、也下海经过商,对英国的了解和理解,自然比我要厚实。不过,我还是认为,要把英国城市规划的经验引到解决中国实际问题的公共政策讨论中来,仅靠那点随机的个人遭遇——例如“我当年在英国伦敦居住时,在自己买的大房子里多搞了几个卫生间,还被地方当局追责说影响了房屋结构安全和增加了对公共供水及下水道的压力”——恐怕还是不够的。涉及一个国家政策取向、制度安排及其影响,当有系统的、包含来龙去脉变化的知识作支撑。我们谁也不敢说自己能全盘掌握这些知识,惟有像小孩子拼图一般,这里一块、那里一块地“凑”,才可能有个七七八八的认识。至于从来没有多少直接体验、也无专业研究的他国经验,像华生那样,“花了我半年多时间”“研读美国最高法院这几百年中关于土地房屋征收补偿问题的经典案例卷宗”,就以为有把握在“美国如何如何”这个题目上给天下人耳提面命,那本事也实在忒大了吧?

不好意思加注一笔。在“土地制度改革六大认识误区”这篇大文里,居然冒出这么一句:“我国法律现在讲的集体土地主要是指以行政村为单位的集体拥有的土地”。不敢相信,作者对农村集体“三级所有、队为基础”的历史及演变居然如此毫无常识,全不知道我国绝大部分集体土地属于过去的生产队——也就是今天的自然村、村民小组或“合作社”——而并不属于“行政村(即过去的‘大队’)”(无须太劳神,只在百度百科查一下“集体土地所有权”,但凡看到“村民小组(生产队)或农业生产合作社集体拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地(宅基地)的土地所有权,约占农村集体所有权面积的90%以上”,就不至于闹笑话。至于“三级所有”的精准比例,要等全国农村土地确权完成后公布结果,才有更确切的信息)。见怪不怪,搞不清“三级所有”、分不清“行政村”与“自然村”的大有人在,也无伤大雅。但华生可是在高调批别人哦,自带一个笑话水准的硬伤上场,岂不自曝其短、授人以柄?华生还自我介绍“15岁就下乡插队当了多年农民,后来也不时做一些农村调查”。如此这般,怎么连“集体土地”主要是个啥也搞不准?容我写出心中之忧:对远比中国集体土地复杂、体验又远为不足的英国、美国、日本、德国、香港等地城市建设、规划、土地开发等诸种复杂事务,那些以不容置疑的口气满世界跑舌头讲下来的“事实的陈述”,怎能让人读来觉得踏实?

不是区区在下抓住不放、小题大作。现在不分青红皂白把自己钟意的“发达国家采取的举措”一古脑儿引到中国,差不多蔚然成风。道理不通啊:发达国家实施过或正在实施的举措,有的助其发达起来,值得学习和借鉴;有的则是阻碍其发达、或在发达之后使之重走下坡路的劣招。作为城市化的后起国家,对他国先进经验不能不讲择善而从。当年英国政府为“防止外汇流失”,曾禁英国人到海外旅游度假;美国麦卡锡时期,对去苏联的公民滥设障碍;德国在汽车发明后,更有过不准汽车跑得比马车快——“以保障就业公平”——的记录。倘若把所有“发达国家采取过的举措”一律搬来,别的不好说,中国经济立刻趴下当倚马可待。

具体到城市化课题,多看看别家在城市化率达到70%以前的举措,不是更有针对性吗?自己的城市化率不过略过50%,非要把达到高度城市化国家——城市化率达到80-90%——很晚才采用的办法搬来,人家毫发无损,自己憋个半死,很过瘾吗?

我的第三重疑虑是,即便是在“法治的市场经济”里被证明是正确之举,直接引入当下的中国,会不会发生“橘生淮南为橘、生淮北为枳”的畸变?以华生特别热衷的“公权力”为例,不论发达国家的城市事务有多少项的确交付给了“公权力”打理,也不论公权力在那里承担着多么重要的、先进的和了不得的职责,但凡要搬到中国来落地,就不能不打量一番此地“公权力”之现状,看能不能承载得起建言者所热切托付之重任。

华生并不是久居海外、对国内情况很隔膜的华侨。本节开首引用的文字,表明他对当下中国“公权力”之现状,有着入木三分的理解。问题是,明知此“公权力”有效约束极少、“绝对自由”很大,在很多情况下常常不过就是“掌权官员的私权力”而已,为什么还是情有独钟,一而再、再而三地呼吁强化公权力在城市化中的作用?其论据,翻来覆去就是“真正的法治市场经济”,“公权力”在配置土地和建筑中起决定作用,所以转型中国非照章办理不可,否则“土地制度改革就会走上更大的弯路”。不知读者有何感受,听在我的耳朵里,这个主张不啻是说“人家喂老虎,咱为什么就喂不得?”——问题是笼中虎喂得,笼外虎也是喂得的吗?非要喂,请君先把老虎关进笼子再说!

这里有一个实质分歧。对转型中国权力体系公不公、私不私的困境,华生看到了,我也看到了。华生对此主张“沿着法治轨道去规范政府和官员行为,去约束公权力”,我对此没有半点不同意。下一步是实质性的分叉:在法治轨道还不能有效规范政府和官员行为的现实条件下,华生仅根据“真正法治”如何如何,就赋予此地“公权力”也如何如何;对这点我实在没法同意。或许哪位高手有孙悟空的本领,拨根毫毛吹口气,“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不过幻觉使然,错把他乡当故乡,看如何收得了场?

 

减少征地、农地入市

 

给定转型中国“公权力”之现状,我认为,被华生严词批判的“指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用,用……土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”,倒不失为一个现实选项。道理简单:在公权力远没有得到有效约束——权力老虎尚未被关入法治笼子——之前,除非万不得已,以任何名目加重公权力之责,后果只能是继续喂笼外之虎,令其更壮,也更难被关进笼子。这里加上“除非万不得已”,是因为转型社会涉及国防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事务,不靠国家权力会天下大乱,惟一面强化权力、一面严查权力人物假公济私、拥权自肥。

经济事务有很大不同。谢天谢地,人类经验里有一个“市场经济”,可以在最少依赖“公权力”的前提下,组织供求,改善生活,繁荣经济。对前苏联和改革前中国那样“权力高度集中”的行政指令计划经济,经验更证明,通过放权、缩权、减权——一概指弱化经济生活中的公权——市场化改革能激发出社会活力,让原先走入死胡同的经济,重见天日。华生略带贬义所说的“借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用”,恰恰是“市场”这类中用不中听的制度安排,得以运转起来的一个基础。这也给中国改革提供机会,在约束公权力方面尚未全面见效时,多少也能推进经改。

话说回来,市场运转可以最少依赖公权力,但做不到完全不要公权力。这也是市场化改革最难对付的危险。在逻辑上,市场之基是产权,而产权界定又离不开公权力提供的必要服务。麻烦来了:改制离不开公权力介入,但监督不足的公权力往往又可以在改革中搞歪门邪道。我们在成都看了几年,对当地还权赋能、以确权为前提逐步开放农地农房流转的经验,以为值得肯定。不过我们的研究报告,修订到最后还是加上一点:谨防公权力在确权、流转中胡来,让改革背黑锅。因此,改革进程中的权力监督很重要,特别要避免一哄而上、刮风搞“改革的大跃进”。现在看,当真拉下脸来反腐,才可以为深化改革保驾护航。

城市化中的土地问题,同样面对“公权悖论”:恰恰是超强的公权未得到有效约束,才形成“政府一手征、一手卖”的半拉子改革工程。拖延至今,1988宪法修正案定下来的准则一直得不到贯彻,“土地财政”畸变为“地方债务”(其实在很多地方变成了“地方负债财政”,是“土地负财政”),本义“人的城市化”畸变为“土地城镇化”,让国家机器陷入与民争利的泥潭,土地腐败查不胜查。在这些现实情况下,治本之策当然是把权力老虎关入法治笼子。在这点没有做到之前,至少在政策和策略取向上,断不可再扩大公权力配置土地的作用。我的理解,“收缩征地规模、扩大农地入市”,正是这样一种策略取向——算不上最优,总比喂笼外虎要对头。

华生把“收缩征地、农地入市”批个半死,他自己的主张又是什么呢?读来读去,他无非主张绝不要触动现存“政府征地+卖地”的制度,仅建言政府从近郊和农村农村征得的土地中拿出一块,为进城农民工提供带社会保障含义的住宅,以此实现“人的城市化”和“农民工市民化”。

就我所知,类似主张早就有人提出。2003年我们在朗润园研讨城市化土地问题,请到厦门规划局赵燕菁局长参会,他的发言讲了这个意思。对赵燕菁君的一些观点——如“土地财政是中国核心竞争力”——我无从赞同,但他基于城市管理经验提出的“城市政府要学新加坡办‘组屋’”,虽疑虑不少,我也乐见其成。想想全国每年征地好几百万亩,累计土地出让金据说已达20万亿,从“征地所得受益”里拿一点点出来,给进城农民工建房,试验一把的余地总有的吧?后来几次到厦门讨教,细听之余就给赵局长提一点看法:赶快找机会试,试了才能验证构想的逻辑。2011年黄奇帆在重庆提“三、五、三”(即化三年时间,把已经进城农民在老家的三项土地住宅权益,换成城市居民的五项社会保障),更率先在一个直辖市的范围,尝试解决进城农民工住宅问题。对此,我和同事同学从一开始就跟着看,现在还在追踪研究,希望看懂了好说几句话。

华生的贡献是什么呢?我没有看到他对惠及农民工的保障房建设做过任何经验研究,也没有看到他对这项实践的利弊得失提出过中肯的分析。他的“贡献”——以我在他最近的批评文字里所看到的——就是把自己心仪、但尚无扎实经验支持的主张,与数亿农民工主要靠租用、购置城郊农房农地的现实,尖锐地对立起来。当华生指控后者为“误区”、“陷阱”、“非法”的时候,他心目中的“正区”无非就是靠政府来建农民工房。你要建就快建呐,等建够了,又做得到屋美价廉,横竖进城农民工总不会放着“正道”不走,非要在法律地位不明、“违法”风险时时临头、脏乱差并举的“村中村”和城乡结合部落脚吧?可是华生对自己的主张好像既没信心、也没耐心,除了连篇累牍批“误区”、防“陷阱”,似乎再也没有正经事可干。凭一套构想——再了不得也不过“构想”而已——就发狠要把天下租、售的农房农地一锅全端,算什么道理?我倒要问一句,那论亿已进城农民、以及未来还有数亿还要进城的农民,究竟在哪里待着,才有希望等到这些伟大的构想变成现实?!

也许不屑于拿出——其实是拿不出——实际经验来验证自己的主张,华生就发明了一套“理论”,来“证明”城市化下的土地和建筑根本就不适合用市场体制来配置。请看,“土地作为外部性极强的特殊资源,在市场经济条件下的配置有其特殊的规律。即使在发达的市场经济国家,土地的用途界定和建设使用,并不是如其他资源和商品那样,由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定。而这一点是过去引进市场经济的教课书中并没有说明的。因此,误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来,将会犯极大的错误。”再看,“土地用途和使用规划是政府治安警察权的一部分,是一种公权力,只存在如何贴近市场和社会的真实需求、正确预测和判断未来需要,从而依照民主程序做好科学规划的问题,不是市场化的范围。”

本来,以上“理论”的每一条都不难辩驳。不过,华生后来发表的文字又让人松了一口气:“尽管如此,我并不同意被周其仁教授简单贴上‘土地配置靠规划,不靠市场’的标签。因为其一,这里说的是土地一级配置,即改变土地用途的基础配置,并非在给定用途下的配置。我们知道,在给定用途特别是既成建筑的二级市场上,土地和建筑的分配,是市场在发挥决定性作用。其二,即使是土地的一级配置,也要反映市场的需求和变化。脱离了市场和社会需求的规划,必然会付出高昂的代价。因此,握有法律强制力的城乡规划,本身要以市场为前提和基础,这一点毫无疑问。”前后对照,显然有两个华生。到底哪一个算对?我以为后一个多少还靠点谱。要是华生也同意,那就请他明言前一个毫无疑问是错了的。不同意吗?那错的就是后一个。

 

从“盲流”到“小产权”

 

华生倒是痛快地认下一条,“将我对小产权房的批评斥之为‘非法帽子漫天飞’,这一点对我来说倒并不冤枉。因为小产权房的建造和交易确实违反了一系列的法律规定。”紧随其后,他搬出一大堆法条,举证“小产权房”如何违法违章。

为了辨明这点,有必要回到华生自己给出过的定义:“小产权房现在一般指农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”。这么说,华生的判决就是,凡“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”,一律非法!

如此鲁莽武断,见所未见、闻所未闻。其一,华生引用的各款法条,各有法定的生效时间。如果“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”——包括更早建造在农民自家土地上、后来被宣布土地包括宅基地全部属于集体之后也盖在了集体土地上的住宅——早于这些法条的生效时间,华生还可以振振有词地判这些“先于法律生效的已成行为”,统统违法吗?难道不知道,“法无禁止则可为”也要讲时间性,这是我在《城乡中国》里提点过的,即不可依据十五的法律判初一的行为入罪。华生的回应居然是,“现在人们所说的小产权房,恐怕极少有1986年之前建造的”。让我寸步不让追一句:“极少有”还是“有”,即便全中国只有一栋用于出租或出售的农房建于1986年之前,那个判决——“所有小产权房皆非法”——还站得住脚吗?

其二,华生提到的占用耕地建房、超标建房、违背土地规划和用途管制建房等项,即便是“后于法律而发生的行为”,当以违法违章论处,但这里的违法违章,是占耕地违法、超标违法,或是违背了用途管制和土地规划之违法,但绝对不是、也不应该是“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”的违法,因而绝不能笼统地被判为“小产权房违法”。很明白,滥占耕地或水源地建造房屋,本身损害他人与公众利益。但这与所建之房究竟是自住,还是出租、出售,抑或有时自住有时转为他住,一点关系也没有。比照一下,在政府掌控的国有土地及其转让过程中,违法违章现象五花八门、旷日持久,多少年来让主管部门查不胜查、办不胜办,为什么不说“大产权皆违法”?华生到底有没有理解,法律所禁究竟为何物?

其三,至于“农民建在集体土地上的房屋用于出租、出售”,那倒有合法根据。第一,中国共产党八届十中全会通过的“人民公社60条”,明确“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。此后,再没有任何一次同规格或更高规格的中央决定废除或修订此项权利。第二,1988年的宪法修正案明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这不但终结了先前禁止土地转让的所有规定,而且为以后的法律完善奠定了必须遵从的宪法原则。鉴于农村集体土地转让的具体办法迟迟没有出台,十八届三中全会的决定指出,“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,也许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市,同价同权”。很明白,农房农地入市在我国于法有据,反倒是来势汹汹的“华生判决”——“小产权房皆非法”——于法于理于情,没有一处讲得通。

最让我莫名惊诧的,是华生文中写下的他的惊诧:“问题的吊诡之处在于,周教授也好,天则经济研究所等很多力主小产权房合法化的人也好,从来没有明确设计过一个小产权合法化的实施方案”。真够吊了诡的:我等从不认为“小产权”皆非法,要是受人一激,就忙不迭地拿出“一个小产权合法化的实施方案”,那岂不等于赞同了以“小产权非法”为讨论问题的前提了吗?

不过,华生既然如此看得起我,简答几句也可以。开门见山,我的第一点建议是在城镇化公共政策讨论的议题中,不要再使用“小产权”这样带歧视性、侮辱性、含义又非常不准确的词汇。谁“小”谁“大”呐?论人口数量,至今我国农村户籍的居民占大头;论“资历”,农地农房入市源远流长,以契为凭的交易传统根深蒂固、于今犹存。土地房屋作为人民最基本的生活和生产资料,不论所有制谁属,都需要清楚的产权界定,包括使用权、收益权和转让权。国有产权被奉为“大”,农民集体产权被贬为“小”,讲到底不过是“半拉子改革”的一个观念派生物,根本没资格登堂入室。

至于含义不清,华生之文就提供了实例。一会儿定义“农民建在集体土地上用于出租或出售的住宅”,一会儿又来一个“我们讨论的是今天城郊在集体土地上建造的用于出租出售(其实主要是出售)的商品性住宅”——非城郊的就不算了?“次要用于出租”的也不算了?还有,违法行为的具体所指,究竟是农民在集体土地上建房的违法行为,诸如乱占耕地、超面积、违背规划和管制,还是农房出租、出售本身就违法,或者干脆一锅煮——凡农民房又出租或出售的行为,一律非法?如果“小产权”帽子满天飞,又没有清楚准确、前后一贯的内涵,涉及人口和财产数量又那么多,套一句华生的原话:那岂不是儿戏?

实践也证明,讨伐“小产权”经年,收效甚微。否则,何劳有关部门隔三岔五就来一轮“坚决打击”?屡战屡踣,原因不少,其中一条,就是“小产权”的含义不明,黑白之间没有清楚界限,灰色区域一大片,打不过头不会见效,打过头又势必引起反弹,于是没完没了。继续非法帽子满天飞,却迟迟落不了地,不断给滥用权力、选择性执法创造寻租机会,难道就不怕有一天公众起来追责:那些个部门预算、官位、编制外加“三公经费”,到底是干什么吃的?

《城乡中国》的思路,是对涉众甚广、旷日持久、法内法外界限不明的行为,一分为三来处理。大体上凡对他人及公众利益基本没有什么损害的,眼开眼闭算了;对明显损害他人及公众利益,又有现成法律清楚规定要加以处罚的,那就用合法强制力加以处罚和制止;至于大量既可能相互收益、或相互损害的行为,则创造条件由利害各方开谈判、寻找利益平衡点。这也是我的第二点建议,写过了,此处不赘述。华生对此不满意,说没有明确“小产权”究竟属于上述三分天下的哪一块?是不明确,因为在我的认识里,所谓“小产权”不过是转型中国一个既宽又杂的现象,包含着与上述三分世界都可能沾边的多种行为。泛指一通于事无补,还是花点功夫做合适的区分吧。

这也带出我的第三点建议。在中国这样一个大国,不妨考虑把土地房屋作为地方的、特别是城市的事务,分权制定符合各自实际情况的政策,选用合适的地方性法律法规。尤其在转型中,更有必要加大地方和城市应对的自主权。这些年高度行政化集权的土地管制与房价调控,中央部门出力不少,讨好不多,是一个值得总结的教训。要明白,对城市化进程中的土地增值,不论“涨价归公”口号多响亮,实际上真正通行的,到处都是“土地涨价可分成”。此原则,在十八届三中全会决定里已经确定,要有效吸收地方信息、经由地方程序来落实。所以全国性的法律和政策在给出基本准则之后,要充分依靠地方经验、地方法规和地方政策,才有望解决大量复杂的实际问题。在这件事情上,多到六百几十个城市的实践经验里寻寻觅觅,少听一些不着边际的夸夸其谈,可能事半功倍,或值得一试。

围绕“小产权”的争议,让我想起当年“盲流”问题的热闹。那也曾经是一个含混、带歧视性、侮辱性的称谓,锋芒所向,直指那些离土离乡进城经商务工的农民——“盲目流动人口”是也。同样非法帽子漫天飞,说到耸人听闻处,甚至拿“流民造反”去吓唬政治家。实际情况,是本来根本就不需要那么多农民的国度,在工业化、城市化提供新机会的条件下,开启了“人往高处走”的大门。那是国民经济发展的重大机会,也是诸种束缚松绑的社会解放。若问“盲流”问题后来怎么解决的?还不是形势比人强,说着说着谁也不好意思再说了,因为大家都明白,原来那就是“人的城市化”!大批农民自由转行的权利得到承认,城市化大潮就势不可挡。回看当年“盲流”问题之消失,说明城乡打通的劳力市场化、产品市场化皆不可阻挡。既然人可转,农房农地的流转怎么挡得住?放眼远望,还是稼轩之句最好:“青山遮不住,毕竟东流去”。

 

几点结论

 

(一)城市化把大批农村人口转为城镇人口,也带动其他经济资源加快在城乡间流动与集聚。由此,要求重新界定城乡一切经济资源的财产权利,特别是确立普遍的转让权,形成新的市场秩序。

(二)上世纪80年代,我国迈出了土地使用权可转让的重要步伐,以此适应当时改革开放的紧迫要求。但是,这项改革尚未完成。迄今为止,城镇国有土地可以合法入市转让,但是曾经得到宪法原则支持的郊区与农村集体土地使用权的转让,仍广受歧视、得不到有效的法律承认、保护与服务。在同地不同权的基础上,形成“政府一手征地、一手卖地”的畸形体制,其负面效果越来越大,危及我国城市化的健康进行。

(三)深化改革无可避免。现实的可行路径,是“逐步收缩征地规模、探索农地农房入市”。为此,一手实施“先行先试”的主动改革,一手从各地农地农房入市的实际经验中提取政策和法律元素。两相结合,正有望勾画出城市化“新土改”路线图。

(四)继城镇国有土地入市之后,城镇内外农村集体土地及农房也以多种方式入市转让,不但为大批农民工进城提供着落脚之地,且具有在得到合法承认后进一步改善、升级的巨大潜力。既然破绽百出的“理论”解不开它,喧嚣的歧视奈何不了它,哗众取宠的“方案设计”也替代不了它,我们不妨踏踏实实,多看多想,继续从中吸取营养和力量。

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