中国公共政策研究

杨俊锋:中国反垄断风暴为何乏人喝彩

作者  杨俊锋

近期,国家发改委发起的新一轮反垄断风暴,横扫包括奔驰、宝马、奥迪等在内的诸多国际巨头。而在8月20日一天之内,发改委即开出再次刷新记录的天价罚单,12家日企被罚12.35亿元。

按理说,垄断损害其他相关企业的权利,妨碍竞争,从而危及经济发展,损害全民福祉;而且损害民众的消费选择权,榨取民众利益。因此,反垄断本该是除被查处企业外,各方都会称快的正义之举。然而,中国的反垄断风暴却舆论反应平平,甚至还招来嘲讽,而被处查处企业却纷纷表态支持。


中国反垄断所处罚的对象,都是经济性垄断,并主要是外企,且大多是高档消费行业;而对中国经济和消费者危害最大,又属于大众必需消费行业的如石油、电信、银行等领域的行政性垄断国企,却毫发未动。这种明显的选择性和倾向性,显然偏离了反垄断的本来目的,使其公正性大打折扣,让人不由不怀疑其动机。而且,反垄断过程是一个高度封闭的内部程序,并完全由主管部门一家说了算,企业严重缺乏抗辩的机会和获得公正救济的可能,这也进一步加剧了对反垄断正当性的怀疑。

首先,只处罚经济性垄断。中国本轮反垄断的对象,无论奔驰、宝马等车企,还是日本汽车零部件企业,它们所谓的垄断,都属于经济性垄断。这种垄断是在市场竞争条件下,由于企业自身的竞争能力优势而形成的;更准确而言,它其实应称为基于市场竞争而形成的垄断,或称市场性垄断。

经济性垄断或许具有垄断的某种表现,但事实上它们所处的行业都存在着较为充分的竞争,而并无权排斥其竞争对手参与竞争,消费者也仍具有较大的选择权。更重要的是,这些企业的垄断地位,通常是基于其良好的产品和服务,而由市场主体特别是消费者长期选择的结果。

在公平竞争的条件下,企业的市场影响力越大,意味着它为消费者创造的价值就越大。因此,经济性垄断其实上毋宁说是对良好竞争表现的市场奖励。因而,在不少学者看来,经济性垄断并非坏事,打击市场垄断反倒可能是坏事,因为这可能意味着惩优扬劣。

而且,中国反垄断大棒相向的大多是外企。这和官媒热衷曝光星巴克、麦当劳等外企如出一辙。据最新数据,发改委自2011以来总计28亿元的反垄断罚单中,有逾四分之三落到外企头上。这种(经济)民族主义套路,既安全、简便,又能迎合、激发百姓的民族情绪,还能顺便展示关注民生的姿态,可谓惠而不费又屡试不爽。

有不少人担忧,如果某个行业只有外企而没有本国企业,那么外企漫天要价怎么办?从而,打击外企、保护本国企业包括维持国企的垄断地位,似乎理所应当,而反对者甚至被斥为卖国。

然而,如果将反对本国企业的垄断地位视为卖国的话,那么美国耗费巨大的人力、财力分拆其“民族产业”微软,岂非卖国卖到底了?事实上,企业是否会漫天要价与企业的国籍并无关系。中国本国的那些垄断国企,公然滥用其垄断行为,产品或服务质次价高,又何曾考虑过消费者是其一国同胞?而且,事实上,被查出的外企产品在中国市场上价格偏高,往往是市场需求、高进口关税等多种因素的结果,而未必真正是由于垄断造成的。

再者,只要企业在本国管辖权范围内,其实就会为所在国创造就业和税收,而无论企业的国别,在国际经济联系极为紧密的全球化时代,尤为如此。否则,引进外资的开放政策岂不意味着引狼入室?

不过,这种经济民族主义手法的效用似乎在不断递减,此次反垄断风暴受到舆论冷遇,就又是一个明证。这说明民众也在成熟和理性,而不再那么容易被民族主义的口号所忽悠。

第三方面是,主要反高档消费领域的垄断。中国的反垄断也并非完全没有查处国内企业包括国企的实例。例如,发改委在2013年初,曾以茅台、五粮液曾被指为维持高价而强令各经销商保价为由,开出4.49亿元人民币的罚单。

但无论是茅台、五粮液之类的高档白酒,还是高端豪车,显然都并非大众必需的民生消费,而且消费者也仍有较为充分的消费选择权。

官方也曾查处过民生消费行业的企业:发改委曾于2011年对联合利华罚款200万元,尤其在2013年8月对6家洋乳粉企业处罚约6.7亿元。然而,联合利华被指控的涨价很大程度上是企业成本普遍上涨的结果,而非个例;而且日化用品是竞争极为激烈的行业,联合利华也远未达到市场支配地位(市场份额过半才属于支配地位),因此联合利华的涨价也并不会对消费者的选择权造成实质性伤害。

洋奶粉价格高企的根本原因,显然是食品安全监管不力下的本土奶粉企业质量的信任危机。而且一个基本的经济常识是,涨价恰恰会刺激更多的供给,洋奶粉涨价或许更有助于促进奶粉的市场供应。总之,靠反垄断打击洋奶粉涨价不仅注定作用有限,而且难免有借此转移民众对食品安全监管不满之嫌。

而与大众民生消费行业的有限案例相比,查处高档消费品的案例远多于此;而且,如果真正出于大众民生考虑的话,那么显然更应查办的是大众民生消费影响更为普遍、损害更大,居于高度垄断地位的行政性垄断国企。

第四,中国最为严重、最亟待解决国企的行政性垄断,却恰恰受到放任。中国的电信、石油、银行、保险等几乎每个利润丰厚的行业,都由国企占据高度垄断地位,消费者的选择范围被限定于极为有限的几家垄断国企;而且这些行业又恰恰大都是广大民众必需的民生消费领域。其垄断地位主要是因为公权力人为地禁止其他企业进入的结果,而非因为它们提供了更好的商品和服务。这实际上是公权力直接限制其他企业经济自由权和消费者选择权的行为。

中国的垄断国企尽管借助政府赋予的垄断特权,看似形成了一定的市场优势——这正是为国企垄断辩护的主要理由,但广大民众却为此承担了巨大的额外支出。垄断国企的垄断利润就是消费者的额外损失,垄断利润越高,民众损失就越大。例如,据211年底的统计,中国内地实际网费是韩国的29倍、中国香港的469倍(《内地过半网民使用假宽带,实际网费为香港469倍》,2011年12月23日《都市快报》)。后来中国电信国企虽承诺提高网速,但至今仍并无明显改观。

而且,这也恰恰严重损害了中国的民族企业,阻碍中国经济成长。例如正是由于银行业严重的行政垄断,导致中国广大民企尤其是中小民企,普遍陷入严重的融资难的困境,这一直是中国经济发展的一大瓶颈。

再者,垄断性国企虽理论上是全民所有,但实践中却通常恰成为它们索要各种政策性优惠(例如低价甚至无偿用地、财政补贴、税费减免等)的借口(类似借口是“共和国长子”)。同时,它们又并未像正统理论所宣称的那样惠及全民,反倒常常滥用垄断特权牟利,且商品或服务往往质次价高;通过垄断特权及其他政策优惠获得巨额利润,也并未反哺于民众,而大部分化为企业内部严重超高的薪水、公款消费和奢华的楼堂馆所等等。

第五,反垄断方式过于专断随意。反垄断对于消费者、相关企业尤其是被查处企业影响巨大,并还可能涉及天价处罚。但如此重大的决定却只是发改委一家通过自己内部的暗箱行政过程,即可单方定夺。其中严重缺乏真正的参与、听证、抗辩和公开、透明等程序正义的基本要求。相反,执法者还直接警告企业“不要挑战调查,不要带律师参加听证会,也不要请求相关政府或商会介入”。

同时,当事人对反垄断决定也难以获得有效的司法救济:依照中国现行法,即便对反垄断决定不服而起诉至法院,法院也只能对决定的形式合法性进行审查。更何况,在中国法院严重缺乏权威和独立性的现况下,类似案件即使获得法院受理,也难获公正处理。

上述因素决定了主管部门行使着几乎完全不受约束的裁量权。这也是为何面对官方的反垄断行为,那些被查处企业无不积极表现出顺从的姿态。这无疑进一步加剧了人们对反垄断公正性的怀疑。而反垄断执法不断被刷新的天价罚单,则多少都令人怀疑是否是借此敛财。

总之,中国的反垄断事实上偏离了反垄断的本意,方式也随意专断,而且顶多是只打了苍蝇,而放任老虎——与行政性垄断国企早已被中国公众和舆论深恶痛绝相比,当前被查处垄断行为在此之前几乎并不为社会舆论所注意到。

这严重损害了反垄断行为的公正性,并不由让人深感其真实动机耐人寻味。而且,即便当前的反垄断风暴不无价值,但也同时可能损害企业的经济自由、打击优胜者、损害企业的经营热情,并且加剧外资对中国的商业环境的担忧,并可能从阻碍中国经济发展。

天则经济研究所特约研究员 杨俊锋 为英国《金融时报》中文网撰稿

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