中国公共政策研究

贾康:财税体制改革诠释现代国家治理

作者  贾康

    ■ 十八届三中全会《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。我认为,这种表述完全符合学理。从学术理论上讲,“以政控财,以财行政”的财政,处理的是公共资源配置问题,它必然拉动、影响整个社会资源的配置和整体的社会管理。

■ 预算管理改革明确指出要实行跨年度滚动预算,这有利于瞻前顾后,综合平衡,统筹协调,是较科学的编制模式。

■ 营业税可以说是地方唯一的主体税种,营改增后按现行体制75%划归中央,显然不行,中央与地方之间财力分配要重新作出整体设计,需要想方设法打造地方税体系。因此,“营改增”将倒逼财税体制配套改革。随营改增推进,原百分之百归中央的消费税可能要让出一部分给地方。消费税改革中,会调整一些税目,然后把一部分税目征收从生产、批发环节改到零售环节,交给地方,这是其方案设计的一个基本思路。

■ 今年如果真的在煤炭资源税改革方面有动作,我国从“煤到电”基础能源层面应将产生新的比价关系,并应推动建立煤电价格联动的市场化取向的价格形成机制。


    6月30日,中共中央政治局召开会议,审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是立足全局、着眼长远的制度创新。这意味着,全面深化改革中位置居前的重头戏——财税体制改革正式拉开了其新一轮深化推进的序幕。

十八届三中全会《决定》全文公布之后,国内外好评如潮。我认为领会内容极其丰富的《决定》的精神实质,最简要地说,可以浓缩成三个关键词,形成一个逻辑链接。第一个关键词是“现代国家治理”,具体表述是“国家治理体系和治理能力的现代化”;第二个关键词是文件中多次出现的“现代市场体系”;还有一个关键词是“现代财政制度”。把三个关键词综合在一起,是要推进“五位一体”全面改革,引向在2020年使改革取得“决定性成果”的目标。这是理解中央《决定》所应掌握的一个基本逻辑链接,可以认为最浓缩地体现了《决定》的精神实质。

 

承前启后的现代国家治理

 

现代国家治理,是十八大确立“五位一体”全面深化改革之后提炼出来的治国施政的基本理念,足以对中国整个现代化过程产生深远影响,又明显带有承前启后的特征。“承前”可追溯到1840年鸦片战争带来“三千年未有之变局”拉开中国近现代史帷幕,其后上世纪的一百年间出现三件大事:第一件是辛亥革命,推翻千年帝制“走向共和”,但实际上没有能够按照原来意愿展开。1949年出现第二件大事,是中华人民共和国成立。这从国家状态上解决了孙先生“三民主义”第一条——民族。以一个统一、清晰的多民族国家框架站起来,其后一旦站稳脚跟,便以“一五”时期为标志展开大规模经济建设,逻辑上是要解决“民族”之后的第二条——“民生”与发展的问题,但发展充满了坎坷。

第三件大事是改革开放。面对堆积如山的矛盾、百废待兴的情况,复出的邓小平认识到不改革开放是死路一条,并且高瞻远瞩提出了实现现代化“三步走”的战略目标。经过多年发展,中国现代化的前两步已经提前实现,从现在算起到2020年,我们要实现现代化“第三步”的中间目标:全面小康目标,只剩下六七年时间,而《决定》所部署的改革必须在2020年取得决定性成果。我认为,这就是《决定》全文的主旋律和最实质性的要求。改革开放后30多年,我国总体发展相当不错,但如果不能够通过改革来攻坚克难,我们就没有把握实现“第三步”目标,顺利走向现代化。面对矛盾凸显和千头万绪的任务,十八大的一个基调是“五位一体”全面深化改革,其中核心问题是要正确处理政府和市场的关系。十八届三中全会又提出,要使市场在资源配置中起决定性作用,让政府更好地发挥作用。其相关的“治理”,不同于过去说得很多的“管理”、“调控”,表述的是多元主体充分互动的整套制度安排与机制联结,其中有管理也有自管理,有调控也有自调控,有组织也有自组织,追求的是最大包容性发展中的多元主体互动带来最充分的潜力释放。

1992年邓小平历史性的南巡讲话,在几个月内促使中央正式确立了社会主义市场经济目标模式,又有其后1994年1月推出财税配套改革——这是全局性质的非常重要的一个突破。市场经济目标模式确立之后,中国GDP以年均两位数以上的速度增长,我们一直在吃南巡讲话的改革红利!但在确定“社会主义市场经济”表述时,中央在文件里也只说“市场在资源配置中发挥基础性作用”。又经过20多年的努力,终于能够把市场作用表述为“决定性作用”。经过这么长的时间才表述到位,说明统一认识、凝聚共识往往是多么艰难!

 

混合所有制实现市场法人主体产权结构最大的包容性

 

“市场起决定性作用”后面跟着一个突破性表述,就是“混合所有制”。文件中首先继续表述了“公有制经济发挥主体作用”——关于“主体”能不能改成“主导”,有些同志坚持说必须表述成主体,主导就不行。但后面跟着的是,“不论是公有制经济还是非公有制经济,都是社会主义市场经济的重要组成部分”,“都是重要组成部分”就不分主次了。接着引出“混合所有制”的突破——市场运行机制基石的关键部分,就是过去已肯定的“现代企业制度”的标准形式——股份制,可以使公有的、非公有的产权融合到千千万万市场主体——企业产权结构里面去。

有人解读说混合所有制就是多种经济成分并存,这种说法不对。早在改革开放初期我们就已在发展多种经济成分,现在所说的混合所有制,实际上强调的是在一种现代国家治理的法治背景下,使任何一个市场主体内部,它的产权可以按照混合所有制来处理,可以避免过去种种似乎解决不了的纠纷,实现最大包容性和共赢、多赢。如果说混合所有制在现实中是通过规范的股份制来实现市场法人主体产权结构最大的包容性,那么原来谈论了多年争吵不下来的“国进民退”与“国退民进”、“姓公姓私”和“姓社姓资”问题,都可以淡化。

通用公司是世界上非常有名的标杆性大公司,但它的股权高度分散,你搞不清楚哪个人代表资本家,还有为数众多的持股人是本企业的员工、产业工人和社会上的劳动者。而较早时一说美国的资本家,就会想到洛克菲勒家族等。马克思在《资本论》里已说到,股份制出现以后,它表现为在原来资本主义私有制框架之下的扬弃,但还是一种“消极扬弃”。一百多年后,我们是不是可以做点儿突破。比如西方讲市场主体——公司达到一定规范程度后要上市,在上市环节是叫go public(走向公共),已不是私有概念。社会化大生产中的上市公司亦称公共公司,其经营状况要接受全社会监督,财务要有充分的透明度,公司发展和社会公众更紧密结合。在中国今后几十年改革发展过程中,混合经济意义的股份制一定会长远而深刻影响我国现代化进程。

 

财政是国家治理的基础和全面深化改革的支撑

 

再往下讲就是“现代财政制度”。十八届三中全会《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。我认为,这种表述完全符合学理。从学术理论上讲,“以政控财,以财行政”的财政,处理的是公共资源配置问题,它必然拉动、影响整个社会资源的配置和整体的社会管理。由政府掌握一部分财富后做什么?就是以财行政,履行政府应该履行的职能。“钱从哪里来,用到哪里去”的具体表现形式就是预算,预算是政府体系的收支计划。建国之初,毛主席就曾说过,预算非常重要,它体现政府活动的范围和方向。各级政府预算体现了各级政府活动的范围、方向、重点、内容和政策,大到国家安全、国土开发,小到公共区域路灯照明、路标、门牌号码方位识别系统的设立,都是要通过财政分配以规范的预算安排实现其供给的,所以财政当然是国家治理的基础。楼继伟部长还加了一句话,财政是国家治理的基础和“全面深化改革的支撑”,强调了财政在服务全面深化改革中的支撑作用。

把以上所说的三个关键词连在一起,再具体结合到各个区域、各个部门、各个岗位,以财政服务全局,我们面临的改革任务十分丰富和艰巨。

从居安思危的角度,现阶段我们应该正视哪些困难和问题呢?前边三十几年,我国经济走势相当不错,但现时又面临着较多麻烦。国际上一方面会说“中国威胁论”,一方面又常转到“中国崩溃论”,也在某种程度上说明我们的发展存在矛盾与问题。我认为矛盾的凸显最主要有两条:一条是“物”的角度的资源和环境制约。中国非常遗憾地走上了我们过去希望能避免、但现在看来没有能够避免的“先污染后治理”的老路,以雾霾为代表的环境威胁问题已十分严重;另一条是“人”的角度的收入分配、财产配置和人际关系状态。社会成员对于收入分配已累积了一堆不满。要真正化解这些矛盾,就必须深化改革,而改革进入深水区之后,既得利益纠结在一起互相顶住形成固化藩篱,推进任何一项改革都非常困难。有人将走向现代治理面临的现阶段基本局面比喻成“两只老虎赛跑”,一只老虎叫改革,另一只老虎叫社会问题。这两只老虎各自要素齐全,似乎彼此也看不太清楚对方,但都在往前跑,哪只老虎能跑得更快一点,将决定中国的命运。如果没有一个对于矛盾化解过程、对于“两只老虎”赛跑过程的有效控制,我们往前走有可能跌入所谓“中等收入陷阱”、“转轨陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此,要按照中央《决定》的部署全面深化改革,化解各种制约发展的矛盾,释放潜在的活力,我们的现代化道路才会越走越宽广。

 

全面深化改革的“重头戏”怎么唱

 

当经济运行在区间之内,我们面临的更大的挑战是各项改革能不能如愿展开,而财税体制改革是全面深化改革的“重头戏”,深化财税体制改革重点推进三个方面的改革:改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。

营业税可以说是地方唯一的主体税种,营改增后按现行体制75%划归中央,显然不行,中央与地方之间财力分配要重新作出整体设计,需要想方设法打造地方税体系。因此,“营改增”将倒逼财税体制配套改革。随营改增推进,原百分之百归中央的消费税可能要让出一部分给地方。消费税改革中,会调整一些税目,然后把一部分税目征收从生产、批发环节改到零售环节,交给地方,这是其方案设计的一个基本思路。好处是什么呢?这样不会激励地方政府大搞招商引资办企业,而会让地方政府更加关心辖区内的公共服务与市场环境建设,促使市场购销两旺,而同时地方政府过日子增加了一个新的财力来源。

“营改增”在十八届三中全会之前已经启动。2012年1月1日,上海市首先启动“营改增”试点,形成了“6+1模式”,并在2013年8月1日后在全国推广;楼继伟部长说,“十二五”期间“营改增”要实现行业全覆盖。2014年6月1日后,又把“营改增”推广到邮电和其他行业。同时,一些复杂性因素逐渐浮出水面。比如上海交通行业“营改增”,企业反映税负不降反增,调查发现主要是交通企业以车队为单位,车队投资周期大概4年,“营改增”启动时抵扣不往前追溯,如果车队没有买新车换旧车,投资的进项抵扣就体现不出来,税负同比就不降反增。针对这一情况,上海不调税率,只是每个季度和企业做个结算,季度实际税负不降反增的增加部分,当场退一半,另一半年底一块结算,财政设立了一个过渡基金,解决资金支付问题。又比如公路上重型卡车,有北邮毕业生创业中开发了信息服务平台,信息统计表明,全国大约400万辆,80%以上是属于个体车主,他们全国流动,随机接活,完成一单再接一单,在过去交营业税的情况下,催生了一批挂靠公司、开票公司,弄虚作假对付税收。推行“营改增”后,据说更复杂了,我们现在还在跟踪调研,还没有形成很好的解决方案。

关于资源税改革问题。中央层级文件已经明确,今年煤炭资源税征收方法将由从量计征改为从价计征。原来从量计征时,每吨煤二、三块钱,焦煤是一吨八块钱。经过这么多年,几十块钱一吨的煤已经成了几百块、甚至曾近千元一吨。如果从价计征,假定5%税率,那么一吨要几十块钱,是原来税负十倍左右。煤炭企业说这样改革我们受不了,全行业要亏损。这个理解其实是片面的,增加的税负不是要煤炭企业自己吸收,而是要在产业链上进行传导,以经济利益杠杆促进资源节约,这是改革的实质。所以,今年如果真的在煤炭资源税改革方面有动作,我国从“煤到电”基础能源层面应将产生新的比价关系,并应推动建立煤电价格联动的市场化取向的价格形成机制。这些年我们一方面讲科学发展、节能降耗,但电力部门关键的改革寸步未动,这是政府自己的言行悖反。另外,企业和老百姓对雾霾不满意,但一听说资源税改革不是减税而是增税,特别是改革后煤、电价格可能更贵,就完全不能接受。这又是社会成员诉求与认知间的悖反。谁都想过美好生活,谁都不想受雾霾威胁,但节能降耗减少雾霾排放的事情不光是政府的事,也是企业和全民的事,我们要理性对待无可回避的相关改革。在推行资源税改革过程中,政府一方面要把握改革力度,使多数企业经过努力可以继续发展,少数企业被淘汰出局,一轮做不到,可以分两轮,甚至三轮来做,抓住机遇淘汰落后产能,消化过剩产能,促进升级换代。另一方面,当基础物价提高传导到最终消费品时,政府要及时提高低保标准,让最低收入阶层实际生活水平不下降,中等收入阶层以上调整自己的消费习惯,转向低碳生活,这正是可持续发展应该形成的局面。从资源税的相关争议看,改革虽然艰难,但今年已列入工作议程要求适时推进,我们将拭目以待。

关于房地产税和环境税改革,这两项都是重大改革事项。关于房地产税改革,上海、重庆两地试点之后,目前没有看到继续推开。现要通过“立法先行”来考虑适时推进,《决定》明确要求加快立法,但目前还不能指望它能迅速完成进而给地方政府提供财力支撑。关于环境税改革,主要是实行费改税,但未来应不排除学习欧元区对碳排放征税来实施环境保护。这两个改革都需要加快立法,但估计年内不会有实际动作,因为来不及走完立法程序。

关于预算管理改革,明确指出要实行跨年度滚动预算。多年前我在美国做访问学者时,注意到美国联邦政府预算一编就是5年,每年往前滚动一年编制预算。好处是有利于瞻前顾后,综合平衡,统筹协调,是较科学的编制模式。现在我国将搞3年期滚动的跨年度预算,从中央级开始试编,同时鼓励部分地方政府也先行先试。还有《预算法》修订,明确要往前推。地方债阳光化以及政府与社会资本合作机制,在《预算法》修订时候应该有所表述或作出呼应。转移支付也需要改进,应提升一般性转移支付比重,专项转移支付要尽可能整合减并,其比重要往下调。专项转移支付资金不应再附加条件要地方配套,那实际上是逼着地方特别是欠发达的地方弄虚作假,是政府公权体系运作的一种扭曲,会把局面弄得更加紊乱,不符合现代国家治理的要求。

关于构建信息系统。各个掌握信息的主体,还是倾向于把信息控制在“孤岛状态”,谁都不愿意与其他部门分享,以求表现自己的“独特价值”。其实,只有信息共享才能作出科学合理的决策。比如不动产信息,现在还没有实现联网和全面反映,信息呈碎片化状态,谈何房地产调控科学决策和国家治理现代化?现在中央明确国土资源部牵头九部委协同,2018年全国的不动产要形成全面信息联网,城镇区域要更靠前完成。不动产联网是不是和现在房地产税加快立法及其后的制度运行有联系呢?显然是这么一套关联。要形成公共事务科学设计政策、作出决策的信息支撑平台,必须打破所有部门单位的信息壁垒,形成更有效率、更多侧重绩效追求的政府统一调控管理局面。(上海证券报)

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