中国公共政策研究

管清友:新一轮国企改革应实现三个突破

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    自改革开放以来,国资国企改革大体经历了三个阶段。

第一阶段以1984年的十二届三中全会为起点,中央提出要使企业真正成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。这一轮改革的核心是通过承包经营责任制推进政企分开和两权分离。如果把国企比作一支球队的话,这次改革实质上相当于国家把球队的经营权从体育局分配给不同的教练员,由教练员负责日常的经营和训练,但从根本上说,球队仍然直属于体育局,和政府机构没有明显区别。

第二阶段以1992年的十四届三中全会为起点,中央提出以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为目标推动国有企业建立现代企业制度。这一轮改革的核心是全面推进国有企业公司制改造,实质上相当于把球队真正从体育局分离出来,从类政府机构转变成独立的公司,球队作为公司独立参与市场化竞争,实际上相当于建立了真正意义上的职业化联赛。但这个时期最大的问题在于,球队的出资人权利非常模糊和分散,除了国有资产管理局之外,国有资产的资产权归财政部管,投资权归国家计委管,日常经营归经贸委管,人事权归企业工委管,被戏称为“五龙治水”。

第三阶段以2003年的十六届三中全会为起点,中央提出大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,其核心是以股份制为主要形式推动非公有资本参股。这实质上相当于在中超联赛中引入了外援,只要经过裁判员教练员的批准,外援便可以加入球队,帮助球队在联赛中争取更好的成绩。与此同时,改革的重点也从国企的内部改造转向国有资产管理体制改革。2003310日,十届全国人大一次会议批准设立国务院国有资产监督管理委员会,实行管人、管事和管资产相结合,权利、职责和义务相统一。这实质上相当于在“中超联赛”中引入了统一的“裁判员”,“裁判员”分为中央和地方两个层级,分级行使监管职能。


    目前来看,十八届三中全会可能成为新一轮国企改革的起点,但这一轮改革的重点并不是国企,而是监管国企的国资委。改革的首要问题就是厘清国资委的角色定位。

尽管名字叫做“国有资产监督管理委员会”,但这个“监督管理委员会”和银监会、证监会有着本质区别,它不仅是国企的监督管理机构,还是国企的出资者和所有者。简单来说,现阶段的国资委不仅是“裁判员”,还是球队的“教练员”。让教练员给自己的球队当裁判,一方面无法保证比赛的公平,另一方面也无法保证教练员的客观。新一轮国资国企改革的主要目标就是打破这种悖论,主要可从以下三个方面实现突破。

第一个突破点是明确“裁判员”的职能定位。十八届三中全会《决定》明确提出“以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制”,不再提管人、管事、管资产的有效结合,这释放了一个明确的信号:未来“裁判员”将逐步退出“球队”的日常运营,将监督管理的重点从“球队”转向“联赛”。

第二个突破点是设置独立的“教练员”。《决定》明确提出“组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”,这意味着未来的出资人权利将从国资委分离出来,由独立的国有资本运营公司来直接行使,“教练员”将不再由“裁判员”兼任,建立“裁判员-教练员-运动员的三级架构。

第三个突破点是市场化选聘“运动员”。在既有的体制下,教练员自己担任裁判,缺乏有效的监督,难免用人唯亲、家族式管理。此次《决定》明确提出,“国有企业要合理增加市场化选聘比例”,实际上相当于以市场化的方式公开选聘“运动员”,这有助于提高“球队”的竞赛水平。

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