中国公共政策研究

徐湘林:以“责任政府”来推进政社关系良性发展

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      《21世纪》:十八届三中全会提出的经济、政治、社会、文化、生态和党的建设制度等诸多领域的重大改革举措和要求,都会涉及政府改革。您认为,行政体制改革应该如何推进?

徐湘林:我们谈到行政管理体制改革时,都会提到大部制改革和服务型政府建设。政府部门逐步向宽职能、少机构,实行职能有机统一的大部门体制方向发展,可以有效地解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。使政府管理体制和职能从管制走向服务,则有利于增加政府对社会的回应性。行政体制改革除了提高行政效率和提升政府服务意识之外,还有一个方面值得注意,就是建立责任型政府。


      在现代社会中,政府的管理和服务职能不断增加,要处理的公共事务众多,不光是承担公共服务性的、行政规制性的事物,还要应对各种社会经济矛盾、处理利益分配等复杂的社会经济问题。要使各级政府和职能部门能够有效地处理好各种公共事务,解决各类社会经济矛盾和利益分配问题,就应该在各级政府和职能部门中建立起有效的责任体系。只有在国家职能部门、各级地方政府部门建立与其权力和职能相对应的责任体系和监管体系,才能有效地构建与现代国家治理相适应的责任型政府。责任性政府建设应该是我国行政体制改革以及政治体制改革的一个方向,十八大报告和这次的三中全会决议也都已经有过这方面的相关表述。

责任性政府建设可以通过三个方面改革来不断推动。首先需要加强各级人大对政府和政府职能部门的有效监督,不仅是两会期间人民代表和政协委员通过提案和审查通过政府部门工作报告的会期监督,也应该包括对政府部门政策执行过程的日常性常规性的监督。在这方面,我们现有的体制已经有了框架,未来还需要在这方面加以改革和完善,让监督更加有力和更有效率。

第二,要改革政府的用人制度。这涉及到公务员制度的改革。我们现在的政府用人制度主要包括党管干部体制和公务员管理体制,这两套体制都很必要,未来要探讨二者之间的区别与协调。在党管干部的基础上,公务员制度改革,可以考虑政务官与事务官职位管理体系的分离,前者应该是政治家,主要职责在于协调各种复杂的利益关系,强调领导智慧与能力,这类职务更适用于任期制,这也应该是党管干部最重要的一个部分。而后者,则应该属于技术型官员,适用终身制,强调公务员的组织能力、管理能力、执行能力,以及自身的专业技术能力等,对这类公务员应该实行分流管理,而不是单纯的行政级别管理,在分流管理的基础上进行政绩考核、能力评估。做这种区分,除了优化用人制度以外,还有助于解决腐败问题。一些腐败问题的根源在于,一把手权力太大,掌握人事权和财政权,如果通过用人制度改革,把一把手的权力进行合理的分解,那么意义重大。在坚持党的领导的大原则下实行政务官和事务官用人制度的适当分离是完全可行的,对建立责任型政府也是至关重要的。

第三,尽快启动问责制的建立。问责制是建立责任型政府的重要部分。十八大政治报告已经明确提出 “建立决策问责和纠错制度、健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”等。因此,应该尽快推动政府决策追查制度和官员个人行为的问责等相关的立法和制度建设。

问责制度的建立涉及社会政治、法制法规和行政程序规范等多个领域的制度配套,问责的内容也包括重大政治责任、决策失误、玩忽职守、滥用职权和行为不轨等不同性质和程度的责任追究,其制度化过程需不断推进和逐步完善。但问责制的建立必将极大地推动责任型政府的建立。

《21世纪》:《决定》指出:“严格控制机构编制,严格按规定职数配备领导干部,减少机构数量和领导职数,严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”您认为编制的合理化与科学化的关键是什么?

徐湘林:机构与编制失控的问题,我们国家1990年代就开始重视了。要对机构和编制实行合理和有效的管理控制,大致需要做以下几方面:第一,机构和编制管理的科学化、细致化;第二,应该进一步加强机构和编制审批和管理方面的制度化、法治化;第三,在机构和编制的预算和配置方面建立硬约束机制,尽可能性地挤压国家职能部门和各级地方政府职能部门在机构和编制上的自由裁量权和变通空间。

《21世纪》:到目前为止,国务院已经取消和下放了300多项行政审批等事项,改革成效初步显现。您怎样看待取消和下放行政审批事项?

徐湘林:我们国家2000年就开始了清理和取消行政审批事项的全国行动,但随后又产生过一些反弹。取消和下放政府部门的一部分审批权,触及了这些部门的权力和利益。一有机会,一些部门还会通过设置新的审批事项,加强本级政府和本级部门的审批权。

在政府职能转变的改革过程中,取消和下放行政审批事项将是一个经常性的工作,它的目标是使政府与市场的关系更合理,厘清政府与市场的边界。要防止出现反弹,应该对新的审批事项立项实施严格管理和监督,还可以经常向社会和企业征求意见,收集反馈,对那些有不合理,没必要的审批立项及时进行清理。

《21世纪》:简政放权的另一方面是鼓励与培育社会民间组织的发展。您认为,应该怎样扶持与促进民间组织发展?政府购买社会组织的服务,应该怎样进行制度化的完善?

徐湘林:扶持社会发展,是建立良性的政府与社会关系的重要部分,政府鼓励与扶持社会发展,鼓励各种社会组织发展,是改革与社会发展的必然结果,因为,随着各种管理事务的增多,政府无法对社会上各种事情进行事无巨细的处理和应对,而且,这样做也不经济,因此,鼓励一些社会中间组织成长起来,提供某些社会服务,然后由政府进行购买,是一种可行的做法。尤其是在基层,未来可以考虑加强社区和街道的作用,因为许多社会事务和具体管理工作是非常细化零碎的,比如流动人口统计,政府直接提供服务和实施管理比较困难。这些社会管理方面的事务,政府完全可以采取购买社会组织的服务来完成。

同时,扶持社会发展里面,也存在一个困境,那就是在转型过程中,随着社会矛盾的增多以及利益多元化,一些社会组织的可靠性问题,有时会引发政府部门的担忧。不过,这个困境完全可以通过完善各种相关立法与制度来解决。一方面鼓励各种社会自组织的发展,鼓励他们提供各种可供政府采购的服务,放宽管制,激励社会自组织的动能,为社会解决更多的问题。另一方面,建立与健全与社会管理相关的各种法律,将社会组织及其行为纳入法律范畴,可以蓬勃发展,但是一旦违规便可通过法律来约束。

最终,政府与社会建立良好的关系,需要社会的不断发展,社会组织在其中作用很大,通过他们的良性化发展,政府与社会可实现很好的协同治理。

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