中国公共政策研究

陶然:中国改革的顺序及逻辑

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    【编者按】:改 革是中国2013年的关键词,中共的十八届三中全会给出了“全面改革”方案并将付诸于行动,那么这一方案在现实层面该如何去实施?中国人民大学国家发展与 战略研究院副院长陶然对此有深入的观察,在为FT中文网2013年度报告所撰写文章中,陶然指出:“改革特别要讲究次序,也就是需要通过找到好的改革突破 口,让上一个改革有利于后面一系列改革的进行。如果改革的突破口选错,反而可能导致更糟糕的结果。具体而言,政府在金融和财政体制改革方面需要特别谨 慎。”

所有人都同意中国需要改革。这个国家正面临着增长失速、环境恶化、腐败日益严重、及社会日益缺乏稳定等诸多问题。低效率投资正不断困扰着中国日益高负债驱动的经济增长模式。中国共产党的领导层终于向世界展示了他们应对这些巨大挑战的严肃态度。在备受瞩目的三中全会上,审议通过了“关于深化改革的决定”,这是一项宏大而雄心勃勃的行动计划。至关重要的一点,是它确保了继续深化经济改革的方向,并要求在资源配置中赋予市场一个“决定性”的作用。

在经历了一年多不确定性之后,我们终于可以看到,政府准备推动全方位的经济改革。习近平主席和李克强总理都强调为实现中国经济的可持续发展,必须要实现必要的结构性改革。但这种改革是否必须牺牲短期的增长?

我认为并不必然如此,而且也最好不要如此。


      这是因为,如果没有强劲的增长,中国的领导者们就没有足够的财政与金融资源来实现其宏伟的改革计划,也无法继续像2002-2008年间那样通过成立多个资产管理公司来消除金融体系的巨大坏账。目前,对改革者来说,应该提出的问题实际上十分简单:如果过去不可持续的依赖投资和房地产泡沫的经济增长以及不可持续,那么未来可持续、稳定的经济增长应从何而来?

显然,中国已不需要、也无法继续投资更多的基础设施、工业园区和新城区建设。实际上,任何有正常判断力的人,只要到各个地方,尤其是内部省份的大部分市县走一走,看看目前各地大干快上进行的工业开发区与新城区建设,就不难判断中国工业开发区和新城区建设已严重过度,泡沫化的商品房建设也供给过度。如果中央政府还不采取坚决的改革措施来扭转这个局面,结果必然是未来几年内就会出现房地产泡沫崩盘并产生连锁反应,最坏的结果,是政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面损害,引起整体性经济与金融危机。

总体来看,中国现在必须解决的问题,是为未来中国5-10年甚至更长时间稳定经济增长、并维持社会、政治稳定寻求新的改革突破口。而要想保证经济高速增长,同时又想抑制资产泡沫、控制通胀率,所要实施的改革难度非常大,而改革空间却在日益缩小。

虽然目前中国社会已经初步形成了“中国经济、社会乃至政治体制存在多方面的矛盾,因此需要进行系统性改革”的共识,但系统性改革并不应该是一个面面俱到、全面同步推进的改革。

改革特别要讲究次序,也就是需要通过找到好的改革突破口,让上一个改革有利于后面一系列改革的进行。如果改革的突破口选错,反而可能导致更糟糕的结果。类似的教训,在前苏联、东欧国家转轨过程中俯首皆是,在中国1980年底后期, 政府在经济过热的情况下,过快推动价格双轨制并轨的改革, 直接带来了全面通货膨胀,并最终延缓了中国经济市场化的进程。

我认为,在当前情况下,中国政府在金融和财政体制改革方面不应该无所作为,但仍需特别谨慎,防止采取过大动作,引发财政与金融困难,目前最应该果断推动的,恰恰应该是那些难度较大的实体部门改革,包括逐步解除对垄断性服务业和部分高端制造业的行业进入管制,逐步放松对城市郊区土地开发利用的管制规定,在拉动增长的同时,甚至之后,逐步创造金融与财政体制改革的条件,最后才能够真正实现让市场在资源配置中的“决定性”作用的目标。

 

以正确的顺序进行合适的改革

 

自2011年以来,中国的经济增速已显著放缓,虽然政府不断微调政策,应该说,目前中国经济仍然存在着经济硬着陆的实际风险。

政府在2008年后推动的财政和金融刺激政策使得房地产泡沫从一、二线城市向几乎所有城市蔓延。也使得地方政府债务从5万亿达到超过20万亿的规模。过度宽松的财政与信贷政策导致基础性设施和众多工业部门,尤其是国有企业主导的能源、原材料、重化工部门出现了严重的产能过剩和投资低回报。当出口、房地产、能源原材料等重化工、乃至政府过度投资的基础设施部门等传统的增长引擎开始失去动力时,中国还有什么办法能推动经济增长呢?

十八届三中全会通过的整体改革方案,尽管在细节上尚显模糊,但却指明了正确的方向。这个改革方案包含了很可能对支撑中国经济短期、中期乃至长期增长起到重大作用的两大方面:一是解除对仍由中央国企进行垄断的高端制造业和服务业的进入管制,二是针对城乡建设用地建立统一的市场。

但是,要实施这些市场化改革,不仅需要很大的政治决心,更需要确保选择正确的改革顺序是成功与否的关键。但并非所有改革都可以同步推进。事实上,过早推行其中一些改革,存在着危及更广泛改革目标的风险。

 

过快推动金融自由化会带来风险

 

许多学者,包括投资界人士,主张在中国金融体系推行快速市场化改革。事实上,金融改革已开始快速推进:贷款利率已解除管制,预计存款方面相关举措也即将实施。例如,商业银行很快将可以在银行间市场签发大额可转让定期存单(NCD)。资本账户自由化也已提上日程。上海新的自由贸易区将作为一个试点,以开放对保护性产业的投资,并对资本账户自由化改革措施进行试点。

然而,决策者必须十分谨慎:过快的金融自由化改革政策可能会对整体经济增长带来过大的压力,特别是当金融改革的进展没有伴随以实体经济改革同步推进的时候,就可能更加危险。由于政府在四年前出台的经济刺激计划,地方政府在工业园区及新城区建设上利用低息贷款大幅度投资,地方债务超过20万亿,数额之大前所未有。中央所属的国有企业也在上一轮财政信贷刺激政策中迅速扩大了产能,在国内外购买资源、能源,甚至还有部分参与房地产市场投资,央企负债可能也已达到50万亿之巨,资产负债率高达70%。随着能源,资源和房价的持续下行风险,许多贷款均可能在未来变为坏账。

在这种情况下,过快推进利率自由化只会提高利率,并迫使地方政府和国有企业大批债务显性化为银行的不良贷款,而随着中央政府为了防止影子银行风险,而不得不逐步收缩信贷,加上美国推出量化宽松而必然带来的全球利率上升,地方政府和房地产商会发现借款日益困难,而这必然进一步导致资金短缺的地方政府出售更多的土地,促使资金不足的地产开发商清算住房库存。这样就很容易带来三、四线城市房价预期改变,房价下跌,甚至是地产泡沫破灭。一旦这种情况出现, 银行坏账增加,必然进一步大幅度收缩信贷,然后一、二线城市房地产泡沫也开始破裂,最终致使国有银行承受新一轮的巨额不良贷款。更糟糕的是,由于金融自由化导致的银行间激烈竞争,会带来银行利润变薄,银行消化不良贷款的能力也将变弱,银行也开始破产。

如果日本的经验能够给我们提供任何教训,那就是日本1990年代房地产泡沫破裂后,其1980年代推动的利率自由化反而变成了一个诅咒,使得日本银行在房地产市场崩溃时没有足够资金拨备不良贷款,结果是大批银行破产。

实际上,即使没有明年美国退出量化宽松所导致的资金从发展中国家外流,全球利率上升, 中国政府也会因为过去信贷过分宽松而不得不收紧信贷,利率上升是一个大概率事件,钱荒在未来会不断出现,利率自由化和资本账户自由化可能加速中国房地产崩盘和金融危机的出现。

 

重新大幅度调整税收制度仍为时过早

 

为重振实体经济,一些学者呼吁在政府要逐步降低经济的整体税负。即使这个措施在理论上是正确的,但在时间点选择上也可能是错误的。

目前中国经济的直接威胁是过度投资和缺乏持续增长的消费需求。税收减免可能有助于减轻企业负担收益,并救活那些在生死线上挣扎的企业,但这种措施却不会创造新的持续增长动力。

更重要的是,债台高筑的地方政府已无力再减免税收。事实上,许多地方政府正努力从企业中获得更多税收以弥补经济增长放缓和土地出让收入增速下降所带来的损失。与此同时,近年来中央政府财政支出增长也已超过收入增速,并且考虑到未来经济增长放缓的前景,未来政府支出、尤其是社会保障支出的增速不会下降。因此,减税空间是非常有限的。

另外一个措施是开征房产税。但房产税要全面开征,需要很多条件,尤其是在当前地方政府无法为城市居民提供充分公共安全、基本教育等公共服务,导致绝大部分城市购房居民不得不支付高额物业费雇佣保安保障小区安全,而同时城市房价又畸高的情况下,全面开征房产税并作为地方政府替代性税收来源,在短期是难以实现的;而只对第二套及以上住房征收房产税,不仅难以筹措足够资金来替代土地出让金,而且实施上也会因为制定政策或影响政策制定的人自己一般有多套住房而存在较大阻力。

即使中央政府强行推动对二套以上住房征税,也可能催生很多三四线城市本已脆弱的房产市场预期发生改变,甚至导致房产抛售、直接影响经济增长。鉴于许多三线或四线城市本就岌岌可危的房地产市场现状,有理由相信财产税的实行有可能成为压垮这些地方房地产泡沫的最后一根稻草。

另一项财税体制改革的建议,则是中国应对资源及能源使用征收更高赋税,这个改革的方向也许是正确的,因为中国的资源、能源价格太便宜,污染太重,但推动这项改革的时机也不能说特别合适。比如,在能源、资源需求旺盛的前提下,如2005、2006年的时候推动这个改革,那就是可行也有利的。但如果目前面对的是能源、原材料行业增长放缓及产能严重过剩,过快加税只会抑制增长,甚至导致国企为主的能源、原材料行业企业大批亏损乃至倒闭,迅速增加银行体系的不良贷款。

同理,当前阶段对解除煤炭、钢铁和电力等行业的国有垄断行业推动民营行业的进入管制,对经济增长也未必有太大帮助。这是因为上述行业已经面临着严重产能过剩,未来面对的是如何收缩,但又不希望过快收缩的问题,解除对这些行业的进入管制并不能带来经济的显著增长。

 

改革从何开始突破?

 

在选择改革应该从哪些方面首先开始突破时,特别需要优先考虑那些可以在短期内就带来经济乃至财税增长的领域,从而使政府乃至全社会在持续增长中建立支持改革的信心,也有利于通过做大蛋糕,并设定合理补偿机制来减少利益集团对改革可能施加的强大阻力。

我认为,中国当前的经济体制改革,应该从那些产能因国有垄断而仍然不足的行业开始,主要是产能仍然不足的少数高端服务业、制造业部门与土地改革。

在电信,交通(公路交通与航空),石油石化、医疗保健和教育、以及一些地方公用事业等部门,解除民营资本的进入管制将有利于更多民间投资的进入,并产生较高的资产回报率。当然,这些行业的背后都有较为强大的既得利益集团,他们会全力阻碍放开行业进入管制的改革。

国际经验表明,在这些部门推动改革,政府强大的政治意愿至关重要,但同时也必须指出,即使中央现在下决心开始推动,中国也可能需要多年才能够逐步实现这些部门的效率提升和产出及就业增长。国际经验也同时表明,如果在这些行业解除进入管制的措施不当,就可能带来新的问题,比如,如果仅仅是允许私营部门参股这些行业,而不是发放更多的牌照允许私营部门作为平等主体参与竞争,那么结果往往会是这些部门的产品服务质量没有提升,价格也没有降低,经济、就业增长亦无从谈起。

因此,未来要推动打破这些行业垄断的改革,必须做好足够的理论和操作准备,仔细研究国际经验与教训,才有可能取得合意的结果。给定中国经济当前面临的困局,尤其是本应在这些行业获得高质量就业的大学生就业日益困难、未来可能成为社会不稳定因素的严峻局面,中央政府真应该有“壮士断腕”的精神, 毫不迟疑、但非常谨慎地推动这些行业的改革。

另一个拥有显著增长潜力的产业部门则是土地与房地产部门。目前中国的土地有两种基本类型:城市土地为国家所有;农村土地为农村集体所有。但目前体制下,只有城市政府有权以城市发展为名从农民手中征地。这不仅剥夺了城市郊区农村居民自身开发土地的权利,城市商、住用地和住房成本也因地方政府为了自身财政利益而垄断限供商、住用地被推高。

但未来改革进程中,简单地宣称要“建立统一城乡建设土地市场”,乃至直接废除现有的征地制度也过度理想化,而且这个改革也会因为地方政府乃至中央主管部门的坚决反对而难以实现。最重要的是,和1980年代的价格改革带来的全面通货膨胀的效果相似,简单化地在释放出海量的农村建设用地进入城市土地市场之前,推动集体建设用地入市,就会引起房地产市场预期改变甚至直接导致城市房地产泡沫崩盘。

显然,中国的政策制定者面临一个两难:不打破地方政府对商住用地的垄断,就无法消除房地产泡沫化的主要制度基础,结果是房地产还会进一步泡沫化而最后破裂;但在房地产已经严重泡沫化的情况下,过快打破垄断则会导致泡沫直接破裂。

因此,要推动难度很大的土地制度改革,不是仅仅通过发布诸如“建立统一城乡建设土地市场”之类的政策性文件,就可以解决问题的。有效的改革,需要政府和学术界非常扎实研究这个改革领域所面临的具体情况,尤其是深入考察改革后利益相关方的潜在损益,以此为基础制定相对完善的利益补偿和激励机制,既向利益群体施加必须改革的压力,也给其足够经济激励来配合改革。只有做到这一点,才能够实现顺利转型。

 

渐进推动土地-户籍改革的路线图

 

以土地改革为例,我认为,未来10年中国地方财政的顺利转型、乃至于农民工市民化与新型城镇化模式建立,最重要的突破口,并不主要在于户籍制度改革,也不在于政府大规模的保障性住房建设,而是应该推动渐进式的土地制度改革。其基本点,是充分利用市场机制,让城市郊区农民给外来农民工盖房子,以此增加城市中低端住房供给,在化解当前中央房地产调控两难,有效推动增长的同时,逐渐消除房地产泡沫,并逐步为地方政府创造可持续的税基。

目前,中央的房地产调控政策面临两难,不进行调控会使房地产进一步泡沫化,而持续进行房价调控又可能推动经济进一步下行。因此,必须调整政策思路,主要是要在抑制房地产泡沫,但又要防止其崩盘的情况下,有效解决大量城市流动人口进入城市永久定居的居住、教育融资问题。

为此,中国可借鉴德、日、中国台湾的区段征收、市地重划经验,政府通过主导土地发展权,改造基础设施,重划容积率,释放土地增值收益。具体而言,可以考虑采取如下措施:

首先,改革征地体制。地方政府不再按既有体制实施征地——土地一级开发——垄断性出让,而是与作为原土地权利人的城郊村村集体、村民谈判,政府无偿切走集体土地一个比例,部分作为基础设施用地,其余拍卖为基础设施建设融资,征收比例视城中村实际情况(人口、密度、地价等)大致确定在30-50%之间。政府负责相应地段基础设施建设与公共服务提供。

其次, 剩余土地可以在直接转为国有土地的情况下,将土地开发权赋予村集体与村民,同时灵活运用规划手段适当提高地段容积率,确保村民留用土地资产的有效增值。获得部分土地开发权的村集体与村民,直接发放国有土地使用权证,允许其在限定条件下进行开发。村民可自行组织向银行贷款,或联合其他主体合作开发,解决集体建设用地开发难以获得融资的问题。

第三,为防止对既有房地产市场造成过大冲击,政府可以对村集体、村民留用土地开发权进行适当限定。可规定上述村民开发只能建设面向低收入群体的出租房,或建设住房在一定时期内(如10-15年内)只能出租、不能出售, 且需要交纳出租屋收入所得税或房产税。

最后,对于存量小产权房,结合珠三角“三旧改造”的经验并进一步完善,再补交一定土地出让金或向政府无偿让渡部分基础设施或公益事业用地,并通过改造达到一定基础设施和规划标准后,相应土地实现国有化,符合条件后逐步转为大产权,地方政府对一定面积或套数以上住房抽取房产税或出租屋收入所得税。

我们认为,采取上述改革措施,就可在政府不用投入过多资源建设保障性住房情况下,通过市场机制来解决大部分城市流动人口市民化过程中的住房问题,同时还兼顾了城郊村农民的财产权益。而通过城市规划控制来控制开发节奏,上述改革也可避免改革措施对城市商品房房价造成过大冲击,但同时也对投机者释放“炒作没有前途”的信号,之后政府就可以全面取消当前房地产调控政策。上述改革还可以结合出租屋或房产税的收取,配合中央地方投资,为在相应地段建立和运营城市公立学校接受农民工子弟全面入学融资,配合异地高考政策的改革,解决了农民工住房与子女就学、升学问题后,户籍改革就全面实现突破。

当然,仅仅采用前述改革措施,仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为地方政府还有很多城市建设已在进行或将要进行,手上还有大量存量债务也要偿还,他们必然希望进一步垄断土地供应。

但中央政府和地方政府都应该明白,目前中国地方依靠“土地财政”、“土地金融”并以高负债推动的大规模工业开发区、新城区建设,确实是一个“击鼓传花”式的“庞氏骗局”,不改革只有死路一条。必须痛下决心加以改变,但同时也需要指出,即使不再按照传统方式征地,地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地。完全可以通过对这些存量土地更集约化利用和用地结构调整来确保未来十年左右过渡期内地方政府持续获取的土地收益。具体而言,由于各地杀价招商引资,中国绝大部分城市工业用地效率非常低下,因此,完全可以考虑采取包括空地闲置税,规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段,推动政府与原工业用地者重新谈判。

当然,中央需要在商、住用地“招、拍、挂”出让的政策上进行相应调整,允许地方政府与原土地权利人(那些已获低价工业用地的制造业投资者)之间建立一个合理的收益分配谈判机制。政府可以逐步调整规划用地性质,同时允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易,政府通过累进土地增值税(或商住用地出让金补交)来获得土地变性所带来的部分增值收益。这种做法,在以前划拨用地入市的操作中早有经验,因此不难推动。 此外,上述措施带来的商住用地开发,还可以为地方政府带来可观的营业税等税收。

我们的测算表明,如果措施得当,过渡期内上述措施基本可以覆盖地方政府因为土地制度改革而带来的财政损失,并为地方政府偿还巨额债务创造相当资源。

前述两方面措施结合,就有助于消化目前中国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能,有助于化解地方政府的巨额存量债务;这些措施不仅可以逐步消解城市房地产泡沫,让城市居民将其收入更多用于非住房消费,还可促进流动人口实现举家迁移,抑制城市中、低端劳动力工资的过快上涨;上述措施有助于流动人口子女实现城市公立学校就学,配合各省高考入学指标随就学儿童人数的调整,也可以解决流动人口子女异地就学、升学的问题,从而实现户籍改革的突破。上述改革措施可以从多方面增加内需、促进经济增长与社会和谐,为未来长期建立以财产税和市政债为主体的地方公共财政体系赢得宝贵的转轨期。

我认为,考虑到中国目前需要进行的各种改革所涉及利益格局复杂性及真正推行改革的所面临的难度,政府现在就应该在制定全局性的改革规划后,全力推动学术界乃至民间对一些重大政策改革问题进行深入的公共政策辩论。唯有如此,才能够真正助推改革,给改革者增加动力,让被改革者产生压力。

当中国的改革走到了今天,无论是学术界的充分准备和有效辩论、还是学术界与政府部门的良性互动,对正确选择改革突破口都非常重要。即使选择对了改革的突破口和顺序,也还需要政府领导人推动改革的坚强决心和推动改革的高度政治能力和智慧,才有可能最后实现改革的目标,避免经济和社会出现大问题。

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