中国公共政策研究

陶然、汪晖:中国新城镇化应走出当前改革误区

作者  陶然、汪晖

【编者的话】新领导人上台,中国经济进入下行,2014年对中国经济而言并不是普通的一年,中国各领域的改革措施逐渐推出,却有进有退。陶然教授为FT中文网年度报告撰写《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章,希望不仅对中国过去一年的系统性改革逻辑做出梳理判断,同时希望有破有立,将基于实地考察的地方行之有效的经验和经过系统研究的国外经验悉数呈现,防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误,群策群力帮助中国经济实现平稳转型。关注中国新型城镇化发展在既有城市户籍、土地改革中存在的误区,并提出及未来突破困局的路径。


 

本届政府希望推动经济、社会可持续发展的一个主攻方向,是通过户籍、土地、财政体制改革, 从以“土地城镇化”为主导的传统模式转向更多注重“人口城镇化”的新型城镇化模式,让数以亿计、主要来自农村的流动人口在城市里获得均等化公共服务,实现家庭式、永久性迁移,最终完全市民化。

当前中国工业化与城镇化模式是以“土地财政”、“土地金融”为依托,通过扭曲工业、商、住用地相对价格和城市土地利用结构而进行的。地方政府一方面压低工业地价,并以开发区为主体进行大规模制造业招商引资,另一方面又通过限量、高价供应商、住用地获取垄断利润、乃至过度抵押未出让商、住用地储备进行借债,并不断吹大开发区、新城区建设泡沫。这个模式虽然短期可以带来较快的增长与就业,但从长期看确实不具备经济、社会和环境的可持续性。

也正是意识到既有模式不可持续,中央政府开始努力做出一些政策面的重要调整。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”。 2014年3月,国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,提出走新型城镇化道路并将其上升为国家战略。2014年7月30日,国务院还印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出“要进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度”。

应该说,新型城镇化是一项系统工程,涉及到户籍、土地、财政等多方面配套改革,关系到地方政府、城市居民、城乡结合部农民、城市外来流动人口以及农村留驻人口等多个主体的复杂利益分配与博弈。如何有效摆脱对“土地财政”、“土地金融”的依赖,公平分配城市化过程中的土地增值收益,并利用这些收益来有效解决城市化进程中基础设施建设资金问题,同时化解地方债务,也为迁移人口提供可支付住房与公共服务,是新型城镇化将面对的主要挑战。

 

当前户籍改革的几个误区

 

在我们看来,在这一领域,2014年已出台的《新型城镇化规划》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,对建立新型城镇化模式这个重大战略目标的实现,还难以起到足够的支撑作用。

首先,城乡户口登记制度统一并不意味着原来城乡户口背后的公共服务差异的消失。实际上,不少省份早就开始推动城乡统一户口登记,但基本上都是名义上的改革。早在2004年,山东省就宣称启动了重大户籍改革,在全省范围内取消农业、非农业户口性质的划分,而改为按照居住地登记为山东省居民户口,但这只是将农业、非农户口换成了农村、城市户口而已。

实际上,无论是学界还是政府部门,仍需要对现阶段的“城市户口”到底包含哪些公共服务、成本与收益到底是多少有更加清晰的认识。由于缺乏明确的认识,各类研究往往倾向于夸大给农民工入城定居提供公共服务所需成本,这也必然会影响到中央对推进户籍改革的决心。有些人口净迁入的地方政府,故意夸大城市户籍对应的福利以及相应的公共支出成本,实质是想拖延实质性的户籍改革。甚至有言论说,现在农村能给的福利,包括农地、宅基地,以及计划生育指标,都比城市要更好,大部分农民不愿意进城定居。但这部分农民主要是富裕地区以及城郊的农民,而不是那些来自欠发达地区的大量农民工。

就目前所看到的测算,农民工市民化成本大概在从8万元到几十万元不等。比如国务院发展研究中心所做的《农民工市民化的成本测算》研究,根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研,提出一个典型农民工市民化(包括相应抚养人口) 所需的公共支出成本约8万元,其中远期养老保险补贴平均约为3.5万元,住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元,每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元。

即使是以上相对保守的测算,仍然值得商榷。测算农民工市民化成本,首先必须澄清一些基本概念来防止误算;其次,地方政府所需支付成本到底会多高,也取决于解决户籍问题的配套改革措施到底是什么;最后,其实也是最重要的,对于任何一项改革举措,不能光测算成本,更需要去计算收益。成本即使较高,如果收益更大、更快,那么“改革只能渐进”这个理由就不充分。目前已经出台的、包括中央、地方的各类户籍改革措施之所以让人感觉进展缓慢,就是在上述成本估计、配套政策选择,收益评估等方面没有到位。

 

对户籍改革成本错误高估

 

目前,中国几乎所有的生活消费品都已市场化。而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者,就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位,比如环保、卫生之类的低端职位,也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩,也就意味着户口与就业相关的社会保险(即 “五险一金”)基本脱钩,这些保险是由企业和个人(单独或共同)缴纳, 并不是政府从社会一般纳税人那里获得的其他收入所垫付的。

当然,目前城市中还有不少没有社会保险的流动人口,比如大约占城市流动人口20%左右的自我雇佣劳动力,以及相当部分一方面没有缴纳社保的制造业、服务业雇佣劳动力。事实上,他们早就已经通过自身的储蓄为未来养老、医疗等潜在支出进行了一些准备;另一方面,未来政府也会通过扩大社会保险覆盖面来将这些人口逐步纳入社保体系,而社保体系改革趋势也一定是在全国范围内进行统筹。换句话说,社保缴费主要来自于直接缴纳社保的劳动者及其雇主,而中央政府未来将承担更大的统筹责任。

从这个意义上讲,地方政府如果把社保成本也算成未来给农民工提供户口所对应的公共服务成本,实际上可能只是不希望让大批流动人口定居城市故意夸大成本。当然,随着中国人口老龄化,当前社保,尤其是养老保险的“现收现付制”可能在未来将存在较大缺口,但这个缺口未来不仅将随社保全国统筹后成为中央责任,而且也应该通过变现国有资产、提高退休年龄等多种方法来解决问题,不能计算为地方政府户籍改革的成本。

排除了就业与社保之后,虽然城市户籍所对应的公共服务总数似乎不少,但仔细考察,当前阶段与城市户口挂钩、真正影响流动人口在城市定居的主要是具有排他性的三项公共服务:以城市最低生活保障为主的社会救助服务,以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排,以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。

考虑到中国经济超强的中低端就业创造能力,绝大部分进入城市的农村流动人口都已经在城市实现较为稳定的就业,解决户口问题带来的城市低保支出基本可以忽略不计。这样农民工在城市的住房问题,及其子女在城市公立学校平等就学权问题,就构成了流动人口举家迁移、并实现市民化的两个互补性的基础条件。这是因为举家迁移不仅要求在城里能可支付的居住功能相对齐备的住房,而且还要求孩子能够顺利在流入地就学、升学。如果城市房价太高,而保障性住房又不提供给外来移民,加上子女就学和升学的困难,那么以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式必然难以避免。中国的农村女性流动人口,之所以很多在30多岁后选择回乡,就是因为子女无法在九年制义务阶段的城市公立学校顺利就学、升学,所以不得不选择回去照顾孩子上学。而很多农村男性劳动力在城市工作到40-50岁后,也因城市定居与购房无望而不得不退出城市劳动力市场。

反过来看,如果中国城市不因为土地制度扭曲而制造如此高的房价泡沫,也没有户口制度来阻止流动人口子女在城市公立学校平等就学,那些在城市里打工的农村劳动力本来完全可以在城市一直工作到退休。这也就是为什么当前中国虽然城乡生产力差距在3倍以上,农村还存在不少剩余劳动力的情况下,城市中低端劳动力工资近年来却已经开始迅速攀升,出现劳动力短缺现象的关键所在。

解决农民工住房问题的一个思路,是由政府建设保障性住房。但考虑到中国城市房地产已经进入下行周期,未来土地出让金预期收入也将下降,加之地方政府近年来债务高企(已经接近并可能迅速超过20万亿),地方政府既没有激励也没有财力为外来流动人口提供如此大规模的保障性住房。

而且,中国目前也没有建立起一个良好的分配机制与管理体制去运营大规模的保障性住房体系。近年来,尽管中央不断施加压力,大部分流动人口迁入地城市依然缺乏建设保障性住房的积极性。其中的道理非常简单,一旦大规模建设保障性住房,地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降,而且还需要直接增加建房和维护支出。

 

对大城市人口吸纳能力严重低估

 

再回到目前的户籍制度改革措施,特别需要进一步来考察2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中有两点值得深入讨论:一是是进一步调整户口迁移政策,“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题”;二是与国务院《意见》配套的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出的“三个一亿人”计划:“2020年,通过实施户籍制度改革方案,使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇;通过加大棚户区、城中村的改造力度,使大约一亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件;通过加快中西部地区发展和城镇化进程,引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。”

上述两点都值得进一步的学术讨论和公共政策辩论。首先是关于特大以及大城市人口规模是否应该控制以及能不能控制得住的问题,学术界和决策部门一直存在巨大争议:中国既往城市化政策一直严格控制大城市、特大城市规模,但无论是中国改革开放以来的实践,还是国际城市发展的主要经验都清晰表明,控制大城市、特大城市人口规模,不仅难度很大,而且带来的经济、社会成本也非常之高。尤其是近几十年来的国际经验,更进一步展示了大城市、特大城市,如果可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水、土资源利用、环境保护以及交通流量管理,将能够充分地发挥大城市与特大城市的规模经济与集聚效益,甚至全面推动国家的产业升级和技术进步。管理得好,这些特大城市,不仅比中小城市更有经济活力,甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。

实际上,包括美国、英国在内的绝大部分发达国家,即使进入后工业化社会后,也仍然出现了人口不断向大城市、特大城市进一步集聚的现象。对此,美国哈佛大学经济学家爱德华?格莱泽(Edward Gleaser)在其产生重大影响的近著《城市的胜利》中做了非常具有说服力的描述和解释。

从中国大城市与特大城市的现状来看,北、上、广、深四个特大城市都已经有接近或超过1000万的外来流动人口长期生活与工作,而此次《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》虽然大幅度提高了特大城市标准(城区常住人口500万以上),但中国的特大城市与超大城市(1000万以上)仍有16个。简单统计一下就可以看到,这些特大、超大城市的外来流动人口甚至占到中国跨区外来流动人口的绝大部分。如果是这样,特大城市“严格限制外来流动人口”的政策是否意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务将难以得到有效解决,甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的风险?这两年以来,北京、上海等特大城市的系列政策和动作来看, 这种情况正在发生。这个现象,无论是中央还是地方的决策者,都需要深思和反思。

2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》还提出,“全面放开建制镇和小城市(50万人以下)落户限制,有序放开中等城市(50-100万人口)落户限制、合理确定大城市(100-300万)落户条件”。如果对这些文件的措辞有一个基本合理的理解,就是至少在中等城市和大城市,户籍改革的主动权将主要交到人口流入地的地方政府手上,而这些地方政府恰恰最缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务的积极性。

 

打破户籍藩篱不能寄望于地方政府

 

打破户籍藩篱,必然是中央政府的责任,中央当然也不能回避这种责任。即使对于那些被要求“全面放开”落户限制的建制镇和小城市,沿海广大地区和内地少数可以创造就业、也吸引了不少外来人口的建制镇和小城市,其实早在这次中央政策颁布之前就开始实施对外来人口具有很强歧视性的“积分制”。“积分制”不管条件如何逐步放宽,都具有很大的歧视性。而且即使“积分入户”后, 地方政府也往往可以以学位不足,保障性住房建设需要更多时间、经费等各种理由拖延相应公共服务的提供。

如果情况是这样。那么中央户改政策就应该去清理这些歧视性的“积分制”,而不是进一步推广“积分制”。至今为止,我们还没有看到有中央有关部门采取任何有力措施去清理这些具有歧视性、排外性的积分制。如果中国的户籍改革,就是出台一些对地方政府没有约束力的文件,那么就很难谈得上比过去有多大的进步。

正因主导和实施主体的问题仍没有得到有效地解决,户籍制度改革依然裹足不前。也正因改革主导权基本还在市、县一级,地方政府或有意误设改革对象,或根本就无所作为,有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。

仔细观察我国近年来不少地方的户籍改革试验,本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。实际上,很多发达地区或城市郊区的农民,其土地本身就比较值钱,自己非农就业收入也不低,子女也可以在本地公立学校就学,获得所在地城市的户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口,无非在于他们的土地。另外一些户籍改革试点地区,瞄准的对象也是来自本辖区范围内的农村人口,其实也意在这些农民的宅基地,因为后者可以被复垦并用来换取城市发展所需的建设用地指标。而对于那些无法提供可征土地或建设用地指标的外地农民工,地方政府则几乎没有积极性为他们解决户口问题,哪怕他们在就业地所在城市定居的意愿非常强烈。

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中“三个一亿人”计划也值得讨论,特别是“通过实施户籍改革方案,使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇,同时引导约一亿人在中西部地区实现就近城镇化”这两个措施。目前,中国城市流动人口已经超过2.6亿,来自农村的流动人口也在2亿以上,这些流动人口在过去十多年间逐步累积起来,很多人已经长年累月忍受缺乏可支付的体面住房、鲜有家庭团聚、没有未来发展稳定预期的痛苦。如果中国的户籍改革到2020年都不能解决上述已有流动人口存量中大部分人的户籍与相关公共服务问题,那么未来每年新进入城市的上千万流动人口问题的解决就更是遥遥无期。

引导一亿人在中西部地区实现就地城镇化的前景也未必乐观。尤其考虑到2009年之后,很多中西部地区推进的大规模工业化、城镇化建设,不仅招商引资效果不太理想,而且不少地方还因此背上了巨额债务,未来出现“鬼城”的概率日益增大。无论从就业创造能力、还是公共服务提供的财力上,很多内地中、小城市的发展前景堪忧。实际上, 要建立新型城镇化模式,就是要消除过去那种开发区、新城区“遍地开花”的局面,就是要防止内地大部分地区再次重复沿海地区那种不可持续的工业化与城镇化模式。但是,从近年来很多内地城市开发区、新城区建设的力度,以及这些地区招商引资、实现产业与人气集聚的实际效果来看,他们正在以更低效率、更大资金与资源浪费去重复昨天的故事,并可能给未来中国金融和经济的可持续发展带来不小的麻烦。

总体看,目前中央与地方已经出台的户籍方案,仍然缺乏对户籍改革成本、收益进行准确评估,更没有对配套的方案进行备择性考察。如此制定改革政策所导致的结果,一方面使得改革的目标设定(三个一亿人)相对于百姓的需要而言显得过于保守;而另一方面,缺乏有效配套改革措施又将使这些即使看上去过于保守的改革目标也难以实现。

 

当前城市土地改革的误区

 

实际上,户籍改革的关键,不在于为流动人口大规模建设保障性住房,甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件,而在于从中央层面开始启动有效的土地制度改革,全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居所需支付的成本。

只要开拓改革的思路,不仅可以大大降低户籍改革成本,还能有效提升户籍改革的收益。由于土地制度是户籍改革的关键,在提出户籍—土地——财政配套制度改革的具体政策建议之前,有必要先讨论一下目前已有的关于建设城乡统一建设用地市场和城市存量建设用地利用方面的改革举措。

 

集体建设用地入市进展有限

 

十八届三中全会公报指出,要“建立城乡统一的建设用地市场在符合规划和用途管制前提下,允许出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

2014年,与建立新型城镇化模式最相关的、已经或即将出台的土地制度改革,主要包括农村集体建设用地入市改革, 以及对现有城市存量建设用地结构调整与集约利用改革。2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组已审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,预计在2015年安排试点。

虽然正式文件还未最终出台,但据媒体披露的相关信息,农村集体建设用地改革主要涉及集体经营性建设用地入市和宅基地。首先是在符合规划和用途管制的前提下,农村集体经营性建设用地入市将成为可能。换句话说,在符合规划和用途管制的前提下,农村集体经营性建设用地使用权可以不经国家征收为国有建设用地,直接流转入市从事土地开发经营。

这里需要解释一下农村集体经营性用地的概念,它是指“具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地,如过去的乡镇企业用地。” 其主要包括面积大约0.5亿亩的乡镇企业用地。上述政策表明,集体建设用地基本只能用于工业,而用于城市商、住用地的可能性基本被排除。

对于农村宅基地制度的改革,城市人口赴农村购买“小产权房”的红线基本不会突破。换句话说,无论是纯农区、还是城乡结合部的宅基地,都不会放开在村集体范围之外的买卖。但是,退出宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购,预留一定面积用于宅基地再分配,其余可以调整为集体经营性建设用地,也就是工业用地使用。

 

城市存量建设用地节约集约利用措施无法实现关键突破

 

另外一个土地改革的重点,是既有城市存量建设用地的节约集约利用。这也是国土资源部近年来力推的重点,且已形成多项文件,主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中,国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获得政策支持。

如何看待上述集体建设用地入市的改革和城市存量土地节约集约利用的改革。客观说,相对于既有政策对集体建设用地入市的限制和城市存量土地,尤其是工业仓储用地低效率、浪费性使用的现实,这些改革都比以前有所进步,至少多少代表了对现实发展的部分承认。

实际上,虽然政府政策一直是限制性态度,但集体建设用地入市,包括进入商住用地市场,在中国不少地区的发展现实中早就被村集体和农民突破了。如果去中国的珠三角走一走,就可以看到城中村、城郊村的村委会利用集体土地搞工业用地出租,也可以看到大批村民在自己的宅基地上建设并主要出租给流动人口使用的各类“小产权房”和“违规、违章建筑”,还可以看到这些建设对推动当地经济发展、容纳城市流动人口发挥的积极作用,更可以看到珠江三角洲地方政府为了解决这些违规、违章建筑所进行的各种政策调整、利益妥协与改革努力、其中,最为典型的例子是近年来广东推动的“三旧改造”与深圳推动的“城市更新”(关于珠三角土地改革的经验与局限,尤其是对既有小产权房如何处理的问题,参见《小产权房关乎中国城镇化成败》。)

再来看城市存量土地利用集约化问题的地方改革实践。十多年来由于地方政府人为压低地价进行招商引资,工业用地效率十分低下。最近几年,受制于越来越紧张的建设用地指标,一些发达地区的地方政府已经开始了工业用地集约利用的探索尝试。比如浙江上虞,近年来大力推行工业标准厂房用地公开出让和标准厂房建设,探索集约节约用地的方法。当地政府规定,凡用地10亩以下、投资1000万元以下的项目不再单独供地,全部用标准厂房解决,通过优先办理标准厂房项目,对标准厂房建设企业给予奖励和补助、对入住企业给予奖励和补助等措施,使得规划建设的标准厂房建筑物均在4层以上,容积率在1.3以上,建筑密度在35%以上,投资强度达每亩135万元以上,绿地率控制在15%以内,行政办公和生活设施占地比例控制在7%以内,行政办公和生活设施建筑面积控制在15%以内。

然而,这里需要追问的问题是,目前中央政府推动的前述两方面的土地改革,是否可以扭转目前不可持续的土地城镇化模式? 是否有助于加速新型城镇化模式的建立?对这些问题的回答,取决于这些改革是否可以逐步扭转目前各区域制造业用地杀价竞争导致城市工业用地比例过高、而地方政府垄断工业导致商、住用地比例过低的局面。以这样的评判标准来看,回答可能是否定的。

如前所述,中国的城市土地利用结构很不合理,工业用地所占比例在40%左右。最近10年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业,而其他发展中国家工业用地一般只占新增用地10%-15%,一半左右的新增建设用地用于居住。而在中国,由于制造业投资不仅可以给政府带来直接的增值税收入,而且可以因制造业带动本地服务业发展给地方政府带来高额商住用地出让金和服务业的营业税收入,在中国独有的征地、出让体制下,地方政府不惜低价出让工业用地,进行区域间的招商引资竞争。人为压低工业用地出让价格必然带来工业用地过度扩张、用地效率低下问题。

也正是因为如此,集体经营性用地入市改革到底有多大意义,就非常值得讨论。前面提到集体经营性用地一般是指原来集体工业用地,特别是原乡镇企业用地。但在各地地方政府推动的低价工业用地供应模式压力之下,即使允许这类集体经营性用地入市,也基本无法跟政府开发区中那些基础设施更完备、价格更低廉的工业用地形成竞争。因此,如果集体经营性用地不能转换为商、住用途,那么除了在少数大城市的郊区以外,就很难有需求。

如是,此项改革意义就会非常有限,也完全打破不了地方政府对商、住用地垄断,更难以为城市低收入人群和进城务工人口提供居住、生活用地。

类似地,虽然对存量城市工业、仓储用地集约利用是一个好事情。但如果集约利用只是工业改工业,那么其意义也就大打折扣。实际上,去看看中国包括特大城市在内的各级城市,工业用地比例都不小,容积率也都偏低。所以,工业用地集约利用要解决的问题,主要应该是逐步将集约后腾出的土地转化为商、住用地的问题。也只有这样,才能在为地方政府补充因征地改革后出让金收入损失的同时,为城市发展, 为流动人口提供更多住宅、生活、商业用地。

 

人口流入地城乡结合部土地改革才是关键突破口

 

前面对现有城市户籍与土地改革政策进行了一些讨论。有破更应该有立。

我们认为,当前要有效推动户籍改革、加快从传统城镇化模式向新型城镇化模式的转轨,关键在于从中央层面全面启动有效土地制度改革,尤其是人口净迁入城市城乡结合部的土地制度改革,通过允许在一定条件下城郊农民给包括外来农民工在内的流动人口建设出租房,来全面降低城市流动人口举家迁移并顺利在城市定居的成本。

换句话说,土地制度改革要取得切实进展,就必须突破目前政府给集体建设用地入市所划的框框,要允许集体建设用地进入住宅用地市场。但与此同时,又要采取合理的措施避免大规模集体建设用地入市对商品房市场的过度冲击;作为配套改革措施,还需要调整目前城市存量土地节约集约利用的政策,打开既有城市存量工业、仓储用地逐步转化为商、住用地的口子,为地方政府逐步淡出当前不可持续土地财政模式,但在此过程中又能持续获得稳定的补充性财源创造条件,以此换取其对有效土地制度改革的支持。

他山之石,可以攻玉。源于德国,经日、韩采用并在台湾地区得到广泛运用的一种土地开发模式,即“区段征收”模式,完全可以在大陆进行创造性地运用来推动中国的户籍-土地-财政配套改革。在这种模式下,政府与原土地权利人合作开发土地,政府获得了城市发展所需的公共设施用地以及相应建设融资,而原土地权利人领回固定比例抵价地,共享城镇化发展成果,同时可以减少社会矛盾。无论是外来流动人口住房问题,还是流动人口子女教育问题,都可以运用上述思路来实现。

改革的要旨,就是要赋予城郊村、城中村村民、村集体一定的土地开发权利,让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下,合法地为外来流动人口建设短期只能用于出租的住房。

在具体操作中,结合中国的特有国情,特别是农村土地集体所有这个特有国情,在城郊村和城中村,以土地国有化为前提,并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后,剩余部分土地使用权用于市场化的出租房建设开发。在有效改造城中村、城郊村基础设施、全面提升公共服务基础上,让这些“城中村”、“城郊村”地段为低收入阶层和流动人口提供市场化定价的廉价、体面住房,最终建立政府、包括村民与村集体在内的原土地权利人、外来流动人口及其子女在内的多方利益均衡。如是,政府不仅不用额外投入实现这些地段基础设施改造,而且可在改造中抽取相关开发税费,改造完成后政府可通过出租屋租金收入所得税进一步实现对土地增值收益的捕获,并用于农民工子女教育。

上述模式可通过以下简例说明:假设某城中村、城郊村有100亩土地,其中有200户原住村民,每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判,在明确开发增值前景与利益分配方式后,要求村民无偿向政府缴纳部分土地(如50亩)以支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中,30亩-35亩土地用作整个地段的基础设施建设,剩下15亩-20亩公开拍卖以支付基础设施费用。而村民虽无偿放弃了50亩土地,但却获得了剩余50亩、且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励,这50亩土地的开发价值会远远高于未改造前100亩土地的价值,那么村民就可以用自己集资或使用国有土地使用权证作为抵押来贷款建设安置房和出租屋。接下来,政府可以明确通过这种方式建设的住房在10年-15年内只有有限产权,即只能用于出租,不可上市销售,但达到规定年限后,则可以给予其完全产权,允许上市流转。

一旦这种开发模式在流动人口集中的城中村、城郊村推广,中国主要人口流入地的城市出租房供给就会大幅增加,而租金也可降到绝大部分流动人口可支付水平。这种赋予城郊村村民一定土地开发权,并为外来流动人口建设出租房的“区段征收”改革,可以全面迅速调动了城中村、城郊村村民建房的积极性。

初步推算,未来5年、甚至更短时间内,中国人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民完全可以很快建设其50亿平米住宅,并基本解决城市现有流动人口及其留守农村家庭成员迁移到城市后的居住问题。按照上述建设速度,未来五年年均房屋出租面积可达25亿平米,年均房租按每平米一年100元计算,总租金可达2500亿元。而出租屋建设每平米2000元产值计算,每年总产值可达到2万亿,加上相关地段基础设施建设、房屋装修、家具、家电购买等,将非常有效拉动短期乃至中长期全面拉动经济增长。

从短期来看,只要措施得力,上述改革将极大激发中国城中村、城郊村村民、村集体大规模改造与建设的积极性,这些改造与建设也能迅速提升目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源、家电、家具等产品需求,迅速提升与建筑和房地产相关服务如装修服务的需求。如是,地方政府也就根本无需大规模建设廉租房或公租房。10-15年后,相当部分城市流动人口将有购买所租住房的能力,逐渐从租房者变为住房所有者,而那时转出租房为商品房也就顺理成章了。

上述改革的中长期效应,是流动人口家庭迁移和在就业地实现定居,增加城市中低端劳动力供给,一方面降低城市中低端劳动力工资过快上涨的压力;另一方面,原来作为留守人群的劳动力(如为照顾孩子回乡上学而不得不在农村留守的母亲)也可加入城市劳动力大军,反而提高了家庭收入。

通过上述改革方案,还可推进流动人口子女就学问题的解决。比如,对以出租房为主,容纳外来人口的城中村、城郊村地段,政府可以考虑利用免费获得的公益用地建公立学校并接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用,则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税,部分来自于地方政府财政,甚至还有部分可以中央转移支付。光每年租金所得税可以达到250亿元(按租金10%抽取,每平米年均租金100元,5年共建50亿平米,平均每年出租25亿平米),可覆盖相当部分农民工子弟进入城市公立学校的教育运营支出。

上述改革措施,本质上是一种双轨制、渐进式的土地制度改革方案。上述方案中,之所以要对本地农民所建住房加以短期内“只能出租、不能出售”的限制,就是因为目前城市的房地产市场已经存在较为严重泡沫。如果不加任何限制,村民就一定会倾向于盖商品房。这样将不仅无助于解决流动人口居住问题,而且还可能马上对现有商品房市场造成巨大冲击,极端情况下甚至引发房地产市场崩盘。

而通过上述双轨制改革方案,就可以一方面避免对现有商品房市场造成巨大冲击,但同时也对炒房者形成威慑,然后政府就可以马上全面取消包括特大城市在内的所有房地产调控政策,降低其对商品房市场和增长的负面效应。

 

用低效工业用地再开发补充土地出让金

 

当然,仅仅采用前述改革措施,仍然很难说服目前对土地财政依赖过高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革为突破口的户籍改革。这是因为地方政府还有很多城市基础设施建设已在进行或将要进行,手上还有大量存量债务也要偿还。对地方政府而言,上述土地制度改革可能会被地方政府认为损害其财政利益并反对。

虽然从长远看,我国地方税制改革的一个方向,是用物业税替代土地出让金,但短期乃至中期来看,这个目标还很难达到。比如,物业税如果只对第二套(或一定面积)以上住房征收,由于城市里有二套以上住房的居民大约在20%左右,所征收物业税将非常有限,在目前房地产形势并不乐观的情况下,贸然启动甚至可能导致房地产抛售以及房地产、商住用地出让价格大幅度下降,对地方政府带来的财政损失甚至会超过其直接收益。而要对包括第一套住房在内的所有城市存量住房征收物业税,则很难获得民众广泛支持,尚不具备全面开征条件。关于物业税和地方税基的建立,在未来对于财税体制改革的讨论中还将进一步讨论,此处不再赘述。如果物业税并不是短期内改革的选项,那么更为现实的解决方案是什么?

如前所述,即使城市不再按照传统方式征地,地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地,甚至还有大量的储备商、住用地,即使对于绝大多数用地紧张的大城市、特大城市而言,情况也是如此。因此,如果进行更集约化利用和存量结构调整,完全可以在未来5-10年乃至更长的过渡期内为地方政府提供有保障的财源。其中的一个关键措施,就是对存量工业用地和开发区重整,同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫,而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收,并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。

由于目前中国工业园区与工业开发区用地效率非常低下。只要政策合理,通过工业园区土地重划,平均容积率提高一倍以上完全可以做到。需要指出,这些工业用地已被征收,并且支付了全部或大部分征地成本,多是地方低价出让的。因此,完全可以考虑采取包括空地闲置税,规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段,推动政府与原工业用地者重新谈判。比如,政府可以直接投资或引导投资者选择开发区的合适地段兴建多层厂房,让既有工业用地者实现无成本转移,这样既有工业区面积就可大幅度缩小。然后政府就可以运用规划手段将节约土地分年转化为商、住用地并收取出让金。从一些发达地区的情况来看,许多工业用地也在悄悄改变用途,以工业厂房名义实质行使办公及总部基地等用途。部分制造业企业也正在积极和政府沟通,试图盘活企业闲置存量用地,进行商业、住宅业开发。与其如此,不如规范化操作,政府与企业分享收益。

当然,实际操作中地方政府须和原土地权利人进行充分谈判,在分享收益的前提下实现上述用地结构调整。为此,中央则需在关于商、住用地必须招、拍、挂出让的政策上进行相应调整,允许地方政府与原土地权利人(那些已获低价工业用地的制造业投资者)之间建立一个合理的收益分配谈判机制。

其中一种思路,是地方政府可能给原制造业企业留用一定比例商、住用地后,再根据规划统一变更宗地性质后把政府所获得土地通过招、拍、挂等公开出让方式推向市场。另外一种思路,是地方政府考虑以一定溢价将闲置工业用地或者低效率利用的工业用地收回,再由土地储备中心统一收储,然后“招、拍、挂”出让。但上述两种方式,都仍然无法从根本上改变地方政府作为城市单一商、住用地供地主体,从而必然会限量少供以最大化商、住用地土地出让金的局面,而这恰恰是目前中国城市房地产泡沫形成的一个关键性的体制基础。

考虑到各线城市房地产泡沫都比较严重,虽然短期内可以采取上述两个方法来缓解问题,但中长期的改革,则应该是只要符合城市规划要求,在修改规划用地性质基础上,允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易,政府通过累进土地增值税(或补交商住用地出让金方式)来获得相关土地改变使用性质所带来的增值收益。这种做法,在中国以前划拨用地入市的操作中早有经验,因此并不难推动。

当然,要实现上述改革,中央政府首先要严禁工业开发区、包括欠发达地区的开发区进一步扩张。只有这样,地方政府才会开始从存量用地集约利用这个方面去做文章,并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。因此,上述用地结构调整的前提,就是地方政府不仅不能再像过去那样低价征地、然后以更低的价格出让工业用地去新建开发区,而且还要逐渐收缩既有开发区和工业用地规模,把中国工业用地比重过高、商住用地比重过低的局面逐步扭转过来。由于中国目前制造业产能已经全面过剩,存在开发区过度建设,工业用地占地比重过高问题,中央必须要下决心全面叫停内地新一轮建设工业开发区狂潮,严禁地方政府零地价、负地价招商引资,否则不仅会进一步增加征地所致社会矛盾,还会把地方政府、国有银行、最后是中央政府进一步拖入巨额不良资产的陷阱。

调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力,不仅包括工业用地逐年转商、住后获取的土地出让金收入,还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。2003-2013年间,我国工业用地大约增加了2400万亩,如果这些新增工业园区平均容积率能够提高一倍,达到0.6-0.8的基本标准,就可以节约1200万亩用地,相当于每个县增加4000多亩用地(约2.7平方公里)。即使按照每年工业转化为商住用地出让只有50万亩,以2013年平均每亩商住用地300万的平均价格计算,未来通过对低效工业用地的重整也可以筹措10年15万亿、每年1.5万亿的土地出让金纯收入。即使这个过程中让利给企业一半,地方政府每年也可获得7000-8000亿元左右的土地出让金纯收入霍土地增值税收入。此外,如果上述50万亩土地中1/3用于基础设施与公益事业用地,剩余2/3用于住宅和商业开发,为33.4万亩,容积率1.5,每年还可以开发3-3.5亿平米住宅,每平米按照5000元单价计算,总产值大约1.5-1.85万亿,新增增加值6000-7000亿,还可以新增各类房地产开发有关税收2000亿以上。

综上,政府可以通过工业用地结构调整,获得大约每年接近一万亿的各类财税与土地出让金收入,基本可以补足目前模式下政府土地出让金的纯收益。最关键的,是这个措施和前面提到的城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合起来,可以直接消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能,救助这些行业存在生存危机的大量国企和民营企业,并有助于化解地方政府的巨额存量债务;在防止房地产泡沫崩盘的情况下逐步消除这些泡沫,让城市居民有更多的非住房消费,让城市流动人口有可支付的住房并逐步全面市民化, 从而最终建立更具有可持续性的新型城镇化模式。

也正是从这个意义上说,我们这里所提出的系统性的土地改革,不仅是中长期也有助于中国经济模式转换的一个关键所在,也是短期内救经济、保增长的关键改革举措。特别是人口流入地各级别城市城中村、城郊村的出租房建设,可以全面调动社会的积极性为有切实住房需求的大批城市流动人口提供可支付体面住宅, 更需要政府早下决心, 尽快推动。

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