中国公共政策研究

李君如:中国法治道路要处理好的六个重大关系

作者  李君如

(天津日报)人们期盼已久的党的十八届四中全会,已经于2014年10月20日至23日在北京胜利举行。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)。依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。这是改革开放以来第一次专题研究部署依法治国基本方略的全会,这个《决定》是建设社会主义法治国家的行动纲领。我们学习领会这次全会的精神,贯彻这次全会通过的建设法治国家的行动纲领,我感到有六个关系需要正确领会和把握。


 

1中国特色社会主义法治道路和中国特色社会主义道路的关系

 

    党的十八届四中全会及其通过的《决定》,是中国共产党在坚持和完善中国特色社会主义道路、理论、制度过程中取得的最新成果。其突出贡献是提出并明确了我国的法治建设走的是一条中国特色社会主义法治道路。

全会通过的《决定》指出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。对于这个总目标,习近平总书记有一个深刻而又精辟的论述,他说:“提出这个总目标,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手。”他所说的“性质和方向”,就是我们向国内外鲜明宣示将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

党的十八大指出,道路关乎党的命脉,关乎国家前途、民族命运、人民幸福。这次在党的十八届四中全会上,习近平总书记也强调,在走什么样的法治道路问题上,必须向全社会释放正确而明确的信号,指明全面推进依法治国的正确方向,统一全党全国各族人民认识和行动。这个“正确而明确的信号”,就是在依法治国问题上,我们要借鉴世界各国法治的成功经验,但决不会照抄照搬西方那一套,我们将坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

首先,中国特色社会主义法治道路来自中国特色社会主义的伟大实践,是我国社会主义法治建设成就和经验的集中体现。党一直高度重视法治建设。新中国建立时,我们党通过召集中国人民政治协商会议制定了代行宪法的《共同纲领》,以后又颁布了婚姻法等一系列重要法律法规,依法领导和管理国家、社会。在召开全国人民代表大会和立宪的条件具备后,毛泽东同志亲自主持宪法起草,并在1954年第一届全国人民代表大会上通过后实施。“文化大革命”后,党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训,提出为了保障人民民主,必须加强法治,必须使民主制度化、法律化,把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,积极建设社会主义法治,取得了历史性的进步。目前,中国特色社会主义法律体系已经形成,法治政府建设稳步推进,司法体制不断完善,全社会法治观念明显增强。我国的法治实践证明,形成于我们自己实践的中国特色社会主义法治道路,是把我国建成社会主义法治国家的唯一正确道路。我们要有这样的道路自信。

其次,中国特色社会主义法治道路反映了中国特色社会主义发展大局的要求,是中国特色社会主义道路的重要组成部分。《决定》在论述全面推进依法治国总目标时,指出其内涵是:“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平总书记在对《决定》所做的说明中指出:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础,是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑,是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。”这些概括,揭示了中国特色社会主义法治道路的科学内涵和核心要义。显而易见,这一法治道路反映了中国特色社会主义发展大局的要求,是在我们党开辟中国特色社会主义道路的进程中形成的。这一来自于中国特色社会主义实践的法治道路,是中国特色社会主义道路这条总道路的有机组成部分。

再次,坚持走中国特色社会主义法治道路具有重要意义,肩负着全面推进依法治国,建设现代化的国家治理体系,完善和发展中国特色社会主义制度,更好地坚持和拓宽中国特色社会主义道路的重要使命。我们党自改革开放以来,一直在为民主和法治而奋斗。与此同时,我们在民主和法治问题上也不断深化认识,提出新的观点,作出新的决策。十八大以来,我们在全面深化改革的时候,对民主和法治有了一个崭新的宏大目标,这就是要“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。尽管对于怎么实现这个目标我们还要进一步破题,但有两点可以肯定,一要完善和发展中国特色社会主义民主特别是社会主义协商民主,二要全面推进依法治国,建设社会主义法治国家。只要我们把习近平总书记今年在庆祝人大成立60周年和人民政协成立65周年的重要讲话,同这次十八届四中全会通过的《决定》和习近平总书记在全会上的重要讲话,结合起来学习,融会贯通,就可以看到党中央已经给我们描绘出了一个现代化的国家治理体系的轮廓。正如习近平总书记明确指出的,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作,有利于在法治轨道上不断深化改革。突出这一点,明确这一点,非常重要。因为,以我们自己的实践为基础全面推进依法治国,克服中国历史形成的人治传统而又汲取中华法律文化精华,借鉴国外法治有益经验而又不照搬外国法治理念和模式,就可以推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度,在中国特色社会主义道路上更好地引导中国走向富强、民主、文明、和谐。

综上所述,中国特色社会主义法治道路,既要服从于中国特色社会主义道路这条总道路,又要服务于中国特色社会主义道路这条总道路。坚持走中国特色社会主义法治道路,是为了更好地坚持和完善中国特色社会主义道路这条总道路。

 

2“三个全面”的关系

 

要清醒认识全面推进依法治国的意义,还要把这次全会做出的《决定》放到全面建成小康社会、全面深化改革开放的大局中去认识。在习近平总书记和党外人士座谈,就中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议时,强调《决定》起草贯彻了中共十八大和十八届三中全会精神,把握了全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。我们在学习领会这次全会精神时,也要把握好这“三个全面”的逻辑联系,认识到全面建成小康社会、全面深化改革,都离不开全面推进依法治国。

第一,从这“三个全面”所承担的任务来认识它们的关系,全面推进依法治国,是“全面建成小康社会”和“全面深化改革”的重要内容。应该看到,在贯彻落实十八大和十八届三中全会精神时,“全面建成小康社会”和“全面深化改革”都包括了“全面推进依法治国”的任务和要求。党的十八大根据“五位一体”建设中国特色社会主义的总体布局,在阐述全面建设小康社会的新要求时,明确指出到2020年“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”;党的十八届三中全会在论述全面深化改革的任务和要求时,也指出要“推进法治中国建设”,强调“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。因此,“全面推进依法治国”相对于“全面建成小康社会”和“全面深化改革”,是相互包含的关系。

第二,从这“三个全面”所发挥的作用来认识它们的关系,全面推进依法治国是“全面建成小康社会”和“全面深化改革”的重要保证。我们已经知道,“全面建成小康社会”必须“全面深化改革”。正如党的十八大指出的,全面建成小康社会,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。而“全面小康”也好,“全面深化改革”也好,又都必须“全面推进依法治国”。正如习近平总书记在十八届四中全会上所说的,全面推进依法治国也是解决我们在发展中面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安的根本要求。要保持我国经济社会长期持续健康发展势头,不断开拓中国特色社会主义更加广阔的发展前景,就必须紧密结合全面深化改革工作部署,夯实党和国家长治久安的法治基础。因此,在这个意义上,“全面推进依法治国”相对于“全面建成小康社会”和“全面深化改革”,又是相互依存的关系。

第三,从这“三个全面”各自的奋斗目标来认识它们的关系,“全面深化改革”,“全面推进依法治国”,归根到底,都是为了全面建成小康社会,加快推进社会主义现代化,实现中华民族伟大复兴的中国梦。十八届四中全会在阐述全面推进依法治国的指导思想时强调指出,全面推进依法治国,必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚决维护宪法法律权威,依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。我们知道,全面深化改革的总目标,是要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化;全面推进依法治国的总目标,这次也明确了,是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。显而易见,建设社会主义法治国家,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务和基本保证。而推进国家治理体系和治理能力现代化也好,建设社会主义法治国家也好,从长远来讲,就是为了推进我国社会主义现代化,实现中华民族伟大复兴的中国梦,从当前来说,就是要抓住国内国际两个大局提供的战略机遇,到2020年全面建成小康社会,其中最基本的任务就是要实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。也就是说,我们今天推进任何建设、任何改革,都不能偏离而只能坚守这个大目标。

总之,我们在这里研究和讨论全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面推进依法治国这“三个关系”,是要把全面推进依法治国放到党和国家的工作大局中去认识。正如十八届四中全会提出的,面对新形势新任务,我们党要更好统筹国内国际两个大局,更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期,更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,实现我国和平发展的战略目标,必须更好发挥法治的引领和规范作用。全面建成小康社会、全面深化改革,都离不开全面推进依法治国。综上所述,从党和国家大局来认识这次全会及其通过的《决定》,提出要全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,具有重大的意义。

 

3中国特色社会主义法治体系和法治工作基本格局的关系

 

我们高兴地看到,党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的《决定》,不是一个口号,而是一个直面突出问题,既有“总抓手”,又有“工作基本格局”的行动纲领。

改革开放以来,随着依法治国的理念逐渐深入人心,我国法治工作取得了前所未有的进步。与此同时,法治工作如何同社会主义市场经济的发展相适应的问题,如何让人民群众直接参与、切实有效保障人民民主的问题,如何更有力地关注民生问题,如何更好地为改革发展稳定服务的问题,也越来越突出。《决定》指出,我们在法治建设还存在许多不适应、不符合的问题,主要表现为:有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题,违背社会主义法治原则,损害人民群众利益,妨碍党和国家事业发展,必须下大气力加以解决。直面法治领域突出问题,回应人民群众迫切期待,提出一系列具有重要意义的改革举措,是这个决定的一大特色。

正是根据这些突出问题,《决定》提出了全面推进依法治国的六大任务,这就是:(1)完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施;(2)深入推进依法行政,加快建设法治政府;(3)保证公正司法,提高司法公信力;(4)增强全民法治观念,推进法治社会建设;(5)加强法治工作队伍建设;(6)加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

需要指出的是,在领会和把握这些任务时,我们既要从实际出发逐条落实,又要有整体观念,全面认识全面推进依法治国的“总抓手”和“工作基本格局”。习近平总书记在论述依法治国的总目标时,深刻地指出:“全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”与此同时,在同党外人士座谈并征求对中共十八届四中全会《决定》意见的时候,习近平总书记明确指出,这个《决定》反映了我国法治工作基本格局,从立法、执法、司法、守法四大方面作出工作部署。因此,我们在全面推进依法治国时,必须正确认识和牢牢把握“总抓手”和“工作布局”之间的辩证关系。

“总抓手”,就是要形成“1+5”六大法治体系。“1”就是要研究和建构中国特色社会主义法治理论;“5”就是要形成五大法治体系,即:一要形成完备的法律规范体系;二要形成高效的法治实施体系;三要形成严密的法治监督体系;四要形成有力的法治保障体系;五要形成完善的党内法规体系。

“工作基本格局”,就是要根据“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求,从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这四个方面全面推进依法治国,促进国家治理体系和治理能力现代化。

在“总抓手”和“工作基本格局”的关系问题上,“总抓手”是总揽全局、牵引各方的总要求;“工作基本格局”是分类部署、配合推进的具体要求。“总抓手”引领“工作基本格局”,“工作基本格局”落实“总抓手”。这就是两者的辩证关系。

因此,我们应该根据我国法治工作基本格局,从立法、执法、司法、守法四大方面作出工作部署,在法治实践中逐步形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系,并进而把实践经验上升为理论,建构起中国特色社会主义法治理论。

关于科学立法,习近平总书记强调,实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平。要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。这次全会根据这一思想提出,法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。一要健全宪法实施和监督制度,一切违宪行为都必须追究和纠正,决定将每年12月4日定为国家宪法日,在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神,建立宪法宣誓制度;二要完善立法体制,加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,依法赋予设区的市地方立法权。三要深入推进科学立法、民主立法,完善立法项目征集和论证制度,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径。四要加强重点领域立法,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。五还要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

关于严格执法,习近平总书记强调,要加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。这次全会根据这一思想提出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。一要依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推行政府权力清单制度。二要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。三要深化行政执法体制改革,健全行政执法和刑事司法衔接机制。四要坚持严格规范公正文明执法,依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,建立健全行政裁量权基准制度,全面落实行政执法责任制。五要强化对行政权力的制约和监督,完善纠错问责机制。六还要全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

关于公正司法,习近平总书记强调,我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民,改进司法工作作风,通过热情服务,切实解决好老百姓打官司难问题,特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。司法工作者要密切联系群众,规范司法行为,加大司法公开力度,回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。这次全会根据这一思想提出,公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。为此,一要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制。二要优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。三要推进严格司法,坚持以事实为根据、以法律为准绳,推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。四要保障人民群众参与司法,在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与,完善人民陪审员制度,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。五要加强人权司法保障。六要加强对司法活动的监督,完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督,完善人民监督员制度,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。

关于全民守法,习近平总书记强调,任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。要深入开展法治宣传教育,在全社会弘扬社会主义法治精神,引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决,形成守法光荣的良好氛围。要坚持法治教育与法治实践相结合,广泛开展依法治理活动,提高社会管理法治化水平。要坚持依法治国和以德治国相结合,把法治建设和道德建设紧密结合起来,把他律和自律紧密结合起来,做到法治和德治相辅相成、相互促进。这次全会根据这一思想提出,法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。因此,一要推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。二要推进多层次多领域依法治理,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。三要建设完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,完善法律援助制度,健全司法救助体系。四要健全依法维权和化解纠纷机制,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。要完善立体化社会治安防控体系,保障人民生命财产安全。

综上所述,我们在学习贯彻十八届四中全会精神的时候,既要认真研究我们要解决的问题,又要掌握我国法治工作的基本格局,从立法、执法、司法、守法四大方面全面推进依法治国,逐步形成中国特色社会主义法治体系。与此同时,还要从我国基本国情出发,同改革开放不断深化相适应,总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题,推进法治理论创新,发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论,为依法治国提供理论指导和学理支撑。

 

4人民民主和依法治国的关系

 

要深刻认识这次全会及其提出的依法治国行动纲领的意义,还必须认识到依法治国是在我国不断推进和深化政治体制改革,不断完善和发展人民民主的过程中提出的,是我国改革开放36年来在中国特色社会主义政治发展道路探索中取得的新进展。

我们在改革开放的实践中已经认识到,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是中国的政治体制改革和民主政治顺利发展必须恪守的根本原则。其中,人民是依法治国的主体和力量源泉。因此,处理好人民民主和依法治国的关系,对于建设社会主义法治国家,具有十分重要的意义。

首先,我们要认识到,坚持依法治国,是为了保障人民民主。我们说这次全会是改革开放以来第一次专题研究和部署依法治国的全会,并不是说我们在改革开放这36年中现在才刚刚提出依法治国。事实上,在党的十一届三中全会启动改革开放和社会主义现代化建设大业时,邓小平在总结“文化大革命”悲剧的经验教训,特别是总结毛泽东晚年犯错误的深刻教训过程中,就已经提出“为了保障人民民主,必须加强法制。”这里,他不仅提出了要加强法制的问题,而且阐述了民主与法制的关系,即我们是为了保障民主才提出加强法制的。加强法制不是为了治民,而是为了民主。对于中国这样一个有几千年专制主义传统的国家来说,强调这一点,非常必要,也非常重要。特别是他强调提出“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”邓小平提出的这些思想,既针对个人崇拜、官僚主义、一言堂的痼疾,又同“大民主”、无政府主义划清了界限。与此同时,邓小平还提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”这四大要求。这是因为,民主与法制密不可分。一个最典型的例子,就是“文化大革命”在高呼“相信群众,依靠群众,尊重群众的首创精神”“实行巴黎公社式的民主”等口号开始,而不尊重宪法和法律的权威性,最后走向无政府主义和个人崇拜。因此,邓小平强调民主要制度化、法律化。这一论断,到现在还经常被党和国家领导人引用,可见其针对性之鲜明、要求之明确、意义之重大。我们在全面推进依法治国的时候,一定要把握好保障人民民主要法治、法治要保障人民民主这一辩证关系。

其次,我们要认识到,坚持依法治国,是人民当家作主的中国治国方略的重大转变。我们都知道,改革开放以来,在依法治国的问题上,我们的认识是逐步提高和深化的,起初我们用的概念是“法制”,后来我们用的概念是“法治”。1996年2月8日,在中共中央举办的中央领导同志法制讲座结束时,江泽民在讲话中第一次提出了“依法治国”这一概念。他说:“加强社会主义法制建设,依法治国,是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分,是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”后来在1997年9月12日召开的党的十五大,系统地阐述了“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”。特别是,党的十五大报告对依法治国在国家政治生活中作出了一个重要的定位:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。”就是根据这一治理国家的基本方略,我们党提出了“建设社会主义法治国家”的任务。1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案,在宪法第五条第一款中规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”党的十八大后,习近平总书记进一步提出:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。”这是中国近现代史上破天荒的大事,是中国共产党的治国理政思想和中华人民共和国治国方略的重大转变。

再次,我们要认识到,坚持依法治国,是为了坚持和完善社会主义民主,推进国家治理体系和治理能力现代化。根据现代治理理论,“民主”和“法治”是国家治理体系现代化的两个轮子。在“民主”和“法治”的关系问题上,“民主”又是“法治”的内核。法治,就是以集中反映人民根本利益和意志的法律,来治理国家。因此,法治的推进和健全,是民主是否完善的重要标杆。党的十八届三中全会在提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化时,也明确指出要“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。也就是说,我们完善社会主义民主,需要健全社会主义法治;我们建设社会主义法治国家,是为了坚持和完善社会主义民主。在建设社会主义法治国家过程中完善社会主义民主,就能够把我国建设成为一个具有现代化的国家治理体系的社会主义国家。

 

5 党的领导和依法治国的关系

 

在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国这三者有机统一的原则中,坚持党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。在中国,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,必须坚持而不能离开中国共产党的领导。这是一个需要认真研究和澄清的认识问题,又是一个大是大非的政治问题。在十八届四中全会上,习近平总书记对《决定》的起草工作做说明时,深刻地指出:“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”他还强调,对这一点,要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征,做到正本清源、以正视听。

为什么全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,必须坚持而不能离开中国共产党的领导?

首先,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证,在中国这样一个有几千年专制主义传统的国家推进依法治国离不开中国共产党的领导。中国共产党的领导地位不是自封的,而是历史的选择、实践的结论。1840年鸦片战争以来,面对强大的反动势力和复杂的社会矛盾,中国社会从地主阶级革新派、农民领袖、资产阶级改良派,到资产阶级革命派,都想引领中国走向进步,但都没有成功。中华民族的独立和解放,是在中国共产党的领导下取得的;解决13亿人民温饱问题和初步建成小康社会,也是在中国共产党的领导下实现的。中华民族走向国家富强、民族复兴、社会文明和人民幸福,必须有一个坚强的领导核心,这个核心无可替代,就是执政的中国共产党。历史也已经证明,在中国,从民主革命到社会主义改造,从社会主义建设到改革开放,始终不渝地致力于推进依法治国的,也是中国共产党。这是因为,中国共产党不仅是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队,有着不断与时俱进的科学理论的指导,而且在长期的实践中形成了为人民服务、实事求是、艰苦奋斗等优良传统,以及由此而生成的自觉抵制各种错误各种腐败的抗体。实践是最权威的。对于这一来自历史、来自实践的结论,是任何一家一派的理论都无法推翻的。今天,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,面对的困难和挑战绝不会少,我们不仅要排除来自国外的自由主义等各种思潮的干扰,还要克服来自我国社会几千年形成的封建专制主义和小生产思想的影响,克服自己头脑中种种幼稚的片面的思想观念的影响。要战胜这些国内外错误思潮或模糊观念的干扰影响,只有在中国共产党领导下才能做到。

其次,我国宪法确立了中国共产党的领导地位。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。我们讲坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,其中就包括了要依宪坚持党的领导这一要求。从1954年制定中华人民共和国第一部宪法开始,就强调这是我们党执政的“总章程”。这个宪法是在中国共产党领导下制定的,是一部很好的社会主义类型的宪法。但是后来在实践中有一段时间执行得并不好,特别是“文化大革命”运动中发生的一系列严重错误行为,完全践踏了宪法和法律的权威性。能不能以此为据否定党的领导呢?不能!因为,这个时候恰恰是党的领导不能正常实施的时候,在“文化大革命”中甚至各级党委都被“踢开”了。也就是说,不是因为党的领导妨碍了宪法和法律的实施,而是破坏和否定党的领导才导致了宪法和法律不能有效实施。正是有了这个极其深刻的教训,我们党在拨乱反正中,一面重新提出要坚持党的领导,一面提出民主要制度化、法律化,进而提出要依法治国。党的十二大党章中也明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。这次党的十八届四中全会不仅没有回避这个问题,而且明确指出:“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义;党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”

再次,这也对党提出了极大考验。《决定》指出,实现建设社会主义法治国家的总目标,必须坚持五项原则,这就是:坚持中国共产党的领导;坚持人民主体地位;坚持法律面前人人平等;坚持依法治国和以德治国相结合;坚持从中国实际出发。这些原则针对性非常强。在世界观多元化的今天,现实生活中,有人想以“依法治国”“依宪治国”为由否定党的领导,也有人会在“坚持党的领导”名义下,无视党纪国法,甚至违宪反法。所以,必须看到今天坚持“依法治国”“依宪治国”面临着复杂的考验。在党内,尽管党在理性上已经认识到“依法治国”“依宪治国”的重要性,已经认识到党必须在宪法和法律范围内活动,但这并不是说在党内所有人都已经认识到这一点。《决定》中有一个亮点,就是明确提出可以通过加强和改进党的领导,来解决党的领导和社会主义法治的一致性问题。这就是,全会围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导,提出了“三统一”“四善于”,并作出了系统部署。所谓“三统一”,就是“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”;所谓“四善于”,就是“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。因此,党的领导和社会主义法治一致性的问题,从本质上讲,是一个实践的问题。各级党委如果能够切实按照这“三统一”“四善于”的要求去做,就能够把“党领导人民制定宪法和法律,党带头在宪法和法律范围内活动”的要求变为现实。

概括起来,在处理党的领导和依法治国的关系时,一要解决认识问题;二要解决实践问题。这两个问题解决好了,党和法治关系这一法治建设的核心问题也就迎刃而解了,中国特色社会主义法治道路也就畅通无阻了。

 

6全面推进依法治国和法治队伍建设的关系

 

事在人为。再好的设想没有人去做也不会变成现实。党的十八届四中全会不仅提出了建设社会主义法治国家的总目标和基本工作格局,而且强调指出“全面推进依法治国,必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”。

首先,要按照建设社会主义法治国家的要求,打造依法治国三路高素质法治大军。这就是全会提出的,“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设”。同时,要畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才的交流渠道,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,完善法律职业准入制度,建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度,健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制,完善职业保障体系。加强法律服务队伍建设,增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性,构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。创新法治人才培养机制,形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系,推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑,培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。

其次,要适应形势发展需要,在建设法治专门队伍时把思想政治建设摆在首位。法治专门队伍不仅要有精湛的法学知识和业务,还要善于把握正确的政治方向。为此,就要结合历史经验的科学总结,加强马克思主义基本原理学习,加强中国特色社会主义理论体系学习,加强党的方针政策学习,加强社会主义核心价值观学习。在学习中提高自己的思想政治素质和驾驭复杂问题的能力。

最后,要根据全面推进依法治国的要求,加强领导依法治国的干部队伍建设。全会强调,坚持依法执政,各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为。与此同时,要加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。要提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。还要推进基层治理法治化,发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。

总之,正如习近平总书记说的那样,全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。我们有魄力进行这场革命,我们也一定有能力领导好这场革命。我们的目标一定能够达到!

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