中国公共政策研究

周瑞金:中国的政治体制改革错失了三次良机

作者  周瑞金

2014年11月7日上午,周瑞金老在首届大梅沙创新论坛上,做了题为《政治体制改革的共识:改革目标与路径选择》的演讲,回顾了几十年来中国政治改革的坎坷路程,表达了老一代专家期盼政改的夙愿。凤凰大学问经周老和会方授权,现全文刊发周老的发言实录:


 

    我已到古稀之年,与许多老党员、老干部一样,深切地关注着我们国家的政治体制改革。目前,我国又到了一个重要关头:即经济实力的巨大增长,与贫富分化、贪腐蔓延、社会不公的发展,所形成的利益阶层固化现象,到了需要认真对待、切实解决的关口了。

目前存在的很多问题,都与政治体制改革滞后相关。需要一代领导集体大智慧、大胆略、大手笔,以强烈的时代责任心,真诚的理想主义、人道主义情怀,来大胆推进政治体制改革。

一、我国政治体制形成简单回顾新中国成立以后,我们党按照中国国情,以政治协商会议和《共同纲领》为构架,以实现新民主主义社会为目标,建立了以中共为核心的多党合作的联合政府体制,民主党派许多头面人物进入中央人民政府的领导层。这对开国之初恢复国民经济,稳定政治社会局势,动员全国人民投入抗美援朝战争,起了重大作用。

1954年召开第一届全国人民代表大会,通过新中国第一部宪法以后,虽然政治协商会议制度还在,但多党合作、联合政府情势发生了很大变化。我国政治体制以建设社会主义为目标,照搬了苏联政治体制的许多东西,形成“一党执政,多党合作”的政治体制,民主党派成为在共产党领导和管理下的政治协商性的团体。 经过反右派斗争,在“左”的思想和路线影响下,我国政治权力越来越高度集中,从苏联搬来的政治体制弊端也越来越严重。

在我国探索社会主义建设的30年中造成了十分严重的后果。我们这一代人都亲身经历过运动不断、整人不止、瞎指挥、浮夸风、说假话、饿死人,直到“文革”大乱。 中国的改革开放,正是从政治体制改革作为其最初的出发点和基础。以邓小平、陈云、叶劍英、胡耀邦等为代表的中国共产党老一辈革命家,正是从我国政治体制弊端的痛定思痛中,大彻大悟,从党的十一届三中全会开始,下决心走出一条拨乱反正、改革开放的新路。

二、政治体制改革错失三次良机改革开放30年来,中国政治体制改革有过三次难得的机会。

一次是1980年6月,中央政治局常委讨论肃清封建主义的影响和改革国家制度的问题。8月,中央政治局举行扩大会议专题讨论党和国家制度的改革,邓小平同志代表常委作了《党和国家制度的改革》的重要讲话,提出权力过分集中是传统政治体制的基本特征和总病根,党政不分、以党代政是传统政治体制的主要弊端,强调“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”于是,政治体制改革提上党和国家的议事日程。后来,由于波兰“团结工会”发动了工人大罢工,领导层担心国内局势震荡,便放缓了政治改革的步伐。

时隔六年,1986年5月邓小平再次提出政治体制改革。6月28日在中央政治局常委会上,他发表讲话说,“提出只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制改革。”“经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进”。

当时,中央成立了五人政治体制改革研讨小组,形成了《关于政治体制改革的总体设想》,党的十二届七中全会顺利地通过了这个文件,但没有对外公布。党的十三大政治报告中第五部分集中论述了政治体制改革的内容,提出了党政分开、协商对话、重大事情让群众知道、推动机构改革、基层民主等内容。这场得到邓小平全力支持、赵紫阳大力推动的政治体制改革,由于1989年春夏之交一场政治风波,再一次失去良机。

第三次是1997年春,中共十五大召开前夕,当时中央党校一批省部级官员曾向中央建议,在十五大重提政治体制改革任务。当时主持十五大文件起草工作的温家宝同志受江泽民总书记委托,到中央党校听取了他们意见。

后来,又传达了江泽民总书记的意见说,十五大提这个问题已经来不及了,要在十五大到十六大之间打算召开一次中央全会专题研究政治体制改革问题。想不到后来,又是由于发生北约轰炸我驻南斯拉夫大使馆和“法轮功”围堵中南海事件,专题研究政治体制改革的中央全会再次胎死腹中。

三、政改艰难的五条启示回顾30年政治体制改革的艰难经历,我们至少可以得到以下几点启示:

(一)要正确把握战略机遇。危机逼出改革,挑战也是机遇。改革的领导集体要有一种对国家和民族利益高度负责的胆识和策略,要有80年代初邓小平力行退休制度和90年代初领导集体强推市场体制改革那样一种理想主义情怀。

(二)政治体制改革是利益格局的调整,需要领导人果断调整既得利益格局的勇气和高超的政治艺术,要求领导集体真正立党为公,执政为民,清廉自律,勇于牺牲,至少力戒贪婪,不陷入钱色泥坑。

(三)要推动改革主体的多元化,避免特殊利益集团以公权力名义垄断社会资源配置权和改革话语权,防止一些领域“国进民退”现象。在不能指望全能的政治权力壮士断腕的时候,由于政治权力本身也已经利益化,只能依靠各种利益主体的博弈,多元化推进改革。鼓励基层自治,扶持民间组织社会治理,这是政治改革的一种推动力。

(四)意识形态变革是政治体制改革重要组成部分,防止社会意识形态与伦理道德空心化、虚伪化,导致社会知行不一,信仰空白。调查表明,地方干部最为信奉的,既不是马克思主义,也不是西方民主,而是官场的“潜规则”。某些公权力的既得利益化,官员财产不敢公布,不能公布,以及大面积贪腐,使得正统意识形态的立国之本受到普遍的怀疑和淡化。所以,30多年的改革造就了伟大的中国经济,却缺乏一种伟大的现代中国文化。

我们能出口“中国制造”的产品,却在内心缺少一种阳光的自主的文化精神。意识形态和伦理道德的表里不一,言行不一,损害了社会风气,急需弘扬改革启动阶段那种诚实坦荡、摧枯拉朽、奋勇直前的大无畏首创精神。为推动意识形态变革,一要推动网络媒体、都市媒体的发展,建设网络民主平台。二是推动新闻管理体制的改革,切实发挥舆论监督作用,特别是放开体制内舆论,鼓励专家建言议政,善于听取不同意见,包括刺耳的声音。

(五)政治体制改革是自己革自己的命,难度极大,又十分敏感,因此要注重制度设计和策略推进,少说多做,避免起哄,吊高胃口。要小步渐进,允许试错,摸索经验,逐步推进。

四、政治体制改革的一个目标、六条途径

政治体制改革的目标,应当说是明确的,习近平总书记提出“以宪治国”,“以宪执政”,就是建立宪政的政治体制。中国近代政治体制改革,也是近代中国政党的发轫,始自清末立宪运动。在中国,“宪政”二字,就是从那时开始叫响的。然而,时隔一百多年,这“宪政”二字,依然难识庐山真面目。事实上,所谓宪政,就是以一种宪法大于天的超然力量,对各种公权力进行监督和制约。

这是推进政治体制改革、消除腐败的一条科学路径,也是中国志士仁人奋斗了上百年,抛头颅、洒热血矢志以求的救国、兴国之策。目前,党内外许多有识之士表示了深重的忧患意识,认为腐败的泛滥,使执政党面临巨大的合法性挑战,而剪除腐败最有成效的手段是对权力的制衡。任何党派、组织和个人都不得有超过宪法和法律的特权,必须以宪法为根本的活动准则。这就是对社会主义宪政的一种高度共识。我们要遵循法治文明的一般规律,学习借鉴人类法治文明的一切优秀成果,努力建设社会主义宪政。按这个目标,政治体制改革的路径选择,应当按以下步骤循序渐进:

(一)让依法治国成为中国共产党执政兴国的基本方略。十八届四中全会通过依法治国的决定,是个良好开端。作为执政党,中国共产党要进一步调整革命党的惯有思维,按照依法治国的要求,改革和完善共产党的领导方式和执政方式。政治体制改革的实质和根本点,就是改革党的领导方式制度和执政方式制度。

过去在阶级斗争为纲和不断强化指令性计划过程中形成和发展起来的“党的一元化领导”的传统领导方式和执政方式,即以党组织执政(党政不分)、以党的政策执政、以党的领导人直接执政的方式,要得到较大改变。

党的领导将主要是通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部等途径,依法实施党对国家和社会的政治领导和组织领导。各级党组织的执政重心,要转移到领导和支持人大、政府、政协和人民团体的领导职能,发挥国家权力机关、行政机关、司法机关以及人民团体机关有活力有担当的领导作用,加强制度建设,而且要保证党的政策的合法性。应当制定“执政党与国家权力机关的关系法”一类法律,来完善执政党在宪法规定的范围内活动、依法执政的法律依据。

(二)以增强党的民主为中心,推动人民民主,不断完善社会民主制度。中国共产党应从改革体制机制入手,建立健全并能充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。如在部分县、市进行的党的代表大会常任制的试点,以积极探索党的代表大会闭幕期间发挥党员代表作用的新途径和新形式。

同时,以保障党员民主权利为基础,进一步完善党的代表大会制度和党的委员会制度。党内将普遍实行差额选举,以保障党员自由选择的权利。建立一套民主程序,按照少数服从多数的原则,保证党委内部的议事和决策机制进一步民主化,防止主要负责人一个人或少数几个人说了算。中央委员会也应进一步贯彻民主选举制度,以开拓党内民主选举的新局面。

(三)采取新举措新制度,不断加强对权力的制约和监督。对权力的制约和监督,是中国政治体制和运行机制中的一个薄弱的环节,许多严重腐败事件的产生,从根本上说由此而引起。要进一步加强对公务员,尤其是各级领导干部的监督制度,进一步完善党的纪律巡视制度,逐步建立领导干部财产申报制度。要完善重大事项和重要干部任免的决定程序,推行领导干部公推公选制度,建立党代会、人代会对领导干部问责和质询制度。重视发挥舆论监督的作用,制定新闻法保护媒体议政,对官员实施监督。

(四)进一步完善人民代表大会制度和多党合作制度,切实保证人民当家作主。人民代表大会制度和多党合作制度是我国根本的政治制度。扩大公民有序参与,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

进一步加强人大常委会制度建设,优化组成人员结构,增加法律与社会公共管理专业人才,确保依法履行最高权力机关的职能。增强决策透明度和公众参与度,今后凡制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策,人大必定公开听取人民群众的意见,重视人民群众的诉求。同时,人民代表大会是我们国家权力机关,既有立法权,也有决策权、监督权,尤其要对政府监督问责。人大在财政预决算方面将起重要的决策和监督的作用。政治民主是从财政民主做起的。应当加强人大对于财政预决算的审议和监督作用,建立起现代公共财政制度,并实行财政分权制衡体制。

多党合作制度要发展,民主党派优秀人才要有职有权地进入政府、法院、文化、人民团体的领导岗位,也可以探索以党派形式参加人民代表大会。民主党派应当也可以办报,对执政党实行舆论监督。

(五)加快行政管理体制改革,建设服务型的法治政府。按转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的基本要求,加快行政管理体制的改革。政府不要干预微观经济,不要站在招商引资第一线,不要与开发商打得火热,而要着力干好宏观调节经济、监管市场的事,把力气用在社会管理和公共服务上。尽可能减少行政审批,切实做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。加大机构整合力度,减少行政层次,降低行政成本,探索行政机构的改革整合新路径,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

改变政府“重管理、轻服务;重经济、轻社会”的观念和体制机制,切实加强社会管理和公共服务,不断提高政府社会管理和公共服务的能力和水平,实现向服务型政府转变。推进政府的决策透明、财务透明、用人透明,合法行政,诚信高效,推进行政信息公开,善纳民众诉求,探索建立一个民评政府、民评官员的政府绩效评估体系,建设法治政府。坚决防止政府公共权力形成特殊的利益集团,防止让权力部门化、部门利益化、利益政策化的现象出现。

(六)、发展基层群众自治制度,切实保障公民行使民主权利。我国长期实行由政府统包社会治理的“全能主义”政治模式,基层群众缺少民主权利。随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强,政治参与的诉求日益强烈,价值取向也日益多样化。所以改变“全能主义”模式,构建三元格局的公民社会,即政府的公共权力、社会的自治权力、市场的配置资源权力,这样才能形成一个和谐社会。

党的十七大在党的历史上第一次把基层群众自治制度,作为社会主义民主政治主要制度安排提到重要议程。这是我国民主政治建设一项引人注目的重要新制度。今后基层群众自治制度迈出新步伐,人民群众依法直接行使民主权利,管理基层的公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,并对基层干部、公务员实行民主监督。

这一来,必定活跃民间组织,比如各种协会、学会、环保组织、维权组织、慈善组织、志愿者组织,真正让他们担负起社会责任。他们将更为积极地发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用,增强社会自治功能。

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