中国公共政策研究

张建伟:司法体制改革中的利益纠葛

作者  张建伟

内容摘要:司法体制改革存在着各种利益纠葛,改革进程有推进不畅乃至搁浅的风险。进行改革要注重改革中的利益分析,照顾到合理的利益需求,充分评估改革的各种阻力,并寻找排除阻力和化解矛盾的最佳方案。改革者需要辩明方向,有勇气有魄力去推行正确的改革措施,实现改革的长远目标并使这一目标不被眼前利益纠葛所破坏。重新反思主审法官、主任检察官制度的团队式司法的制度设计,并且将注意力转至人员分类管理和员额制度改革上,改革司法官选任制度,改良司法考试方式,强化司法官任职前的训练,提高其业务素质和道德品行,突出司法人员的司法属性并提升社会对司法人员的尊重度,提高司法的公信力。并在此基础上,真正按照现代法制原则建立现代司法体制。

关键词:司法体制 法官 检察官 司法人员分类管理


    真正意义上的改革,无不有痛感,不痛不成其为改革--这是几年前我国台湾地区著名律师罗秉成先生对笔者说过的话,言虽简单,用来观察和思考改革的内容与实质却是不二法门。这里所谓"痛感",涉及真正意义上的改革必然存在权力或者利益上的调整,对于正在手握大权的部门或者人员以及既得利益者来说,一旦改革意味着要动自己的奶酪,他们就要成为改革的阻力。除积极的抵抗之外,也存在消极的抵抗方式,最消极的方式是逃遁--采取逃避的方式选择离开。我国司法体制长期存在着地方化、行政化和非专业化等症结问题。当前司法体制改革认识到司法乃国家事权,司法官不应同于行政官员业不应定位于地方官吏,应当充分体现司法官的国家特性[1]。不过,在当下的司法体制改革中存在着各种利益纠葛,使改革进程有推进不畅乃至搁浅的风险。因此,进行改革需要注重改革中的利益分析,照顾到合理的利益需求,充分评估改革的各种阻力,并寻找排除阻力和化解矛盾的最佳方案,为更好地实现改革的预定目标创造良好的条件。

 

改革牵涉各种利益纠葛的一般规律

 

改革是为了实现预期的利益而进行的,通常意味着利益格局的调整,产生一定的利益纠葛,改革相关者不可避免地进行利益考量甚至风险评估,将什么作为改革的对象、如何设定改革的内容以及时间表和路线图、如何控制改革的结果,都离不开对改革进行利益权衡。例如在《商君书》"更法"一篇中记述了杜挚对于改革(当时称为"变法")的主张。秦孝公在商鞅的鼓动下有意改革,大夫甘龙、杜挚均表示反对。杜挚这样对秦孝公说:"臣闻之,利不百,不变法;功不十,不易器。臣闻法古无过,循礼无邪。君其图之。"这里提到的"利不百,不变法;功不十,不易器"意思是考量改革的利益和风险,如果不能达到利益圆满而同时避免各方面的风险,就应该维持原状而不应当进行变革。这里的"利"与"功",如今合称"功利",功利是任何改革者都不能不进行分析判断的内容,只不过将改革的前提设定为利益百分之百饱满,就几乎无法推动任何一项改革,改革要做到方方面面的利益都照顾到,实在是强人所难。

无论我国古时胡服骑射、商鞅变法、王莽改制、戊戌变法乃至清末法律改革,还是俄国历史上的彼得大帝改革等,都可以清晰地看出,改革的发动者本身在发动改革的时候就进行过利益权衡,没有不进行利益考量和不具有利益追求的改革。他们的利益衡量主要包括三个方面:(1)国家或者民族的整体利益,亦即人民的整体利益;(2)政党的执政地位、执政机会、执政合法性和稳定性等方面的利益;(3)改革发动者个人声望、巩固权力、增加财富等个人利益。改革的发动者的境界不同,利益衡量的进路也会不同。德国一位作者曾经这样调侃某些政治人物在制定公共政策和采取重大行动之前的心路历程:首先是这件事对本人有无好处,答案是肯定的之后,进一步考虑对本党有无好处,确定存在好处之后,才进一步考虑对国家或者民族有无好处。这种思维进路不可能将自身作为改革对象,因此改革必然是在维护甚至扩大自身利益的前提下展开,这往往使政治和司法改革成为一个缓慢的过程而且改革必然多所保留、缺乏彻底性,改革发动、主导者不会有王佐断臂的决心和勇气,改革就成为隔靴搔痒,与人们的期待产生落差。显然,如果政治人物将这一思考的顺序颠倒过来,政客思维就转变为政治家思维,国家和民族就有福了。

就个人或者群体的利益算计来说,诚如鲁迅所言:"曾经阔气的要复古,正在阔气的要维持现状,未曾阔气的要革新。"这里所说的"阔",是阔绰、富裕、富有财物的意思 。"曾经阔"、"正在阔"、"未曾阔"都属于利益状态的描述。鲁迅这句话言简意赅,揭示了与不同的利益状态相关的对于改革的三种不同态度模式:

一是期待复古模式。利益与已经逝去的境遇、条件、权力格局和制度等存在联接关系,现在利益随着这些因素不复存在而丧失,恢复利益的供给只需要恢复形成这种利益供给的旧有条件。因此,"曾经阔"的寄希望于复古,他们不希望维持现状,他们对现状存在不满情绪,但是也不赞成向前推动改革。在实际政治生活中,期待复古的愿望植根于对于现状的不满,未必尽能用破落户心态加以涵括,例如不少人基于对于腐败和贫富差距加大的不满,主张回到1976年以前的政治生态当中,认为那时候干部清廉、贫富差距不大甚至均贫,纯从利益衡量,选择具有的比过去要丰富,但人们对于利益的评估不一定着眼于绝对值,有时相对值左右了他们的判断,让他们得出今不如昔的结论。

二是保守现状模式。满足于现状的人是正在握有权力和享有利益的人群,他们的利益是与当下的制度、境遇、条件等联接,复古与改革都意味着利益被压缩或者失去的风险,因此既反对走回头路,也反对改革,改革意味着动了他们的奶酪。有的是对什么是符合现代法治的政治与司法体制缺乏认识的高度,对于现状缺乏批判性的认识,自然难以生成兴利除弊的自觉行动。有不少担任领导职务的官员,担心在改革的各种利益纠葛中无法摆平而招惹麻烦进而影响自己的仕途前程,因而对改革抱有消极观望态度,认为多一事不如少一事,不如按惯性行事,不必加以实质的改革。

三是期待改革模式。对于现状存在一定不满,希望通过改革满足自己获得或者增进利益的愿望,改变对自己不利的处境和外在环境,创造更好的发展条件,改革意味着实现这样的期待,他们自然成为改革的积极力量。也就是说,改革之所以得到一些人支持,是因为改革能够为其带来红利,能够预料到改革为自己提供好处,他们对于改革的态度就会是积极的,这种态度及其引出的行为成为改革的助力。但是,即使是改革的支持者,由于支持的态度建立在利益分析的基础上,看重的利益往往不外乎私欲私利,当改革动了其奶酪,就会转变为改革的阻碍力量。

上述三种态度模式是一种概括的说法,改革的主导者可以借助其分析改革中的不同态度及其原因,并照顾到正当的利益诉求,耐心倾听不同的利益表达,为改革制定阻力较小、效果较佳的方案创造条件。君不见,在研议司法官是否由中央节制之时,经济发达的省份都加以反对,经济欠发达的省份都赞成。如今要推动人财物由省级统管,经济不发达的地区都赞成,经济发达的地区都反对。经济好的地方,担心切断与地方经济联结的脐带,待遇、经费会有所降低。我国经济发展到现在,不少地方的司法机关通过地方党委、政府与当地经济产生密切连接,例如在编制有限的情况下,一些法院、检察院雇请了不少编外人员,这些人员的薪金待遇都由地方财政提供。不仅如此,地方政府给法院、检察院提供办案经费保障以及其他经济保障,使司法机关长期依赖地方政府的供血,一旦剪断与地方经济的脐带连接,经济发达地区的司法机关就按捺不住反对的声音,这是"正在阔的要维持现状"的规律发生作用的结果。这些司法机关应当认识到,太多的目光短浅,太多的"眼前欢、地头蛇",太多的部门利益和个人利益考量,就难以形成符合现代司法规律和法治精神的司法体制,没有一种"舍得"就难以向上提升。

当然,在政治改革、经济改革和司法改革中,牵涉的利益当然要比这复杂得多,例如要保守现状的未必对于现状抱有十分满意的态度,但是改革成果具有一定的不确定性,不愿意冒改革的风险以及缺乏处理改革中引发的某些难题的能力或者不具有解决这些问题的信心,也都可能成为改革的消极力量乃至改革的阻力。不仅如此,"利益"本身就有相当的复杂性,司法改革牵涉到权力系统的重新配置和调整,涉及中央与地方权力配置的关系,涉及对方权力系统的调整,当省级以下权力系统失去对本地司法权的控制,对方权力系统对应的利益格局就会发生一定变化。所以,利益纠葛不仅局限在司法系统之内,在司法系统以外在存在着与司法体制改革有关的利益纠葛。另外,人们的追求不同,对于各种价值的认识不同,利益观也会存在不小的差距。例如在当前的司法体制改革中一些年轻法官人心思动,有的离开法院另谋发展,就不仅仅是薪酬高低的问题,还包含自我价值实现的满足感等其他一些因素。在我国当前的司法改革中,没有多少要求回归过去的声音,存在的主要是要求深化改革和保持现状的声音,前者应时当令,符合改革的大趋势,声音明确而高亢;后者注重实利,往往成为许多人的内心独白。改革的发动者和主导者需要意识到,应当认真对待改革利益相关者的利益。否则改革就会遭遇阻力,很难得到顺利推进。

 

司法改革为何一度停留在表面而难以落实

 

"改革"是我国政治语言中使用最为频繁的热词之一,从国家确定要改革开放之日起,"改革"就成为人人言之、日日言之的对象。但是,要推动政治领域和司法领域中某些实质性的改革是十分艰困的。

多年来的改革往往停留在改革层面,如法官撤下大盖帽、披上法袍、拿起法槌,就只是司法道具行头改良层面的变化,并不触及司法体制的核心问题。有一些改革措施,没有政治上的障碍,但由于陷入利益纠葛当中,像潜泳者受困于水草,很好的改革设想长期难以落实。

较为典型的,是作为司法改革先声的司法人员分类管理早几年就有意实行,却由于牵涉的利益面太广--牵涉大约一多半司法机关工作人员司法官身份的丧失,因此难以推行下去,最后几乎要无果而终。如今借深化改革东风,又启动这项改革,但过去存在的内因推动问题并没有解决,前景仍觉暗淡。

司法人员分类管理,试图解决司法官身份的泛化问题,我国司法机关内部不从事实际办案却顶着法官、检察官光环的人员为数众多。例如在法院30多万工作人员中,拥有法官职称的有20多万人,实际执槌司法的不到10万人。这种司法官身份泛化现象不但使法官、检察官的身份含金量下降,而且混淆了司法与司法行政工作的性质和界限,司法属性难以凸显出来。司法人员分类管理试图将司法官、司法官辅助人员(法官助理、检察官助理)、书记员、司法行政人员、党务人员等加以分类,按照各自性质、特点进行分类管理和分类考核,其核心在于突出法官、检察官的司法官属性。就法官来说:"法官在司法权运行中的主体性决定了其在法院管理中的中心地位。然而,由于在宏观管理体制内,法官的录用、考核、晋升、辞退依然参照公务员管理,与其他法院工作人员无本质差异,法官的中心地位无法得到有效体现,无法形成以法官为中心的人员组成结构、权力运行模式和资源配置方式。于是在案件数量与日俱增的情形下,各地普遍依赖增加法官数量来减轻审判压力,促使法官数量急剧上升,法官大众化导致法官素质难以控制,案件质量难以保障,司法权威更加难以获得普遍认同。"[2] 当司法机关认识到司法人员身份泛化的弊端应当依靠司法人员分类管理制度加以祛除的时候,一些地方司法机关在最高司法机关的支持下率先进行了人员分类管理的尝试。

司法人员分类管理是以司法官专业化为理论基础的。对于职业司法官来说,司法是一项不仅是需要自然理性来从事的职业,还依赖于法律教育与培训、法庭经验的历练、生活经验的积累等后天获得的理性才能完成。不仅如此,司法官还应当具有独立的司法人格,能够本着良心公正司法,实现自然、法律的正义。司法官遴选方面尺度过宽,司法官人数剧增,造成司法人员的劣质化,其专业水准(专业化程度)也会受到严重影响。司法官专业化的实现途径包括优良的司法官遴选制度和科学的司法人员分类管理制度,改革现有的司法官遴选制度和建立司法人员分类管理制度势在必行,否则司法机关内部去行政化就流为一句空洞的口号。

司法人员分类管理是知易行难的事情,真的要放手去做,会遇到不少障碍性因素。这项制度要想真正实现,意味着只有核心业务部门才应当配置法官或检察官,其他部门既然从事的不是司法职能而是司法辅助职能、司法行政职能、政工党务职能,其人员不需要也不应当授予法官身份,亦即非司法办案者不应具有法官身份。反过来,具有法官身份的应当司法办案。这意味着现有三分之二具有司法官身份的司法机关工作人员中的一半应当失去这一身份,同时失掉的是这个身份附随而来的职业保障和福利待遇以及未来可能实现的高薪。这就动了将近二十万名已经具有司法官身份者的奶酪,谁都不愿意失去在法院、检察院的法官、检察官身份,即使他们对于实际办案毫无兴趣。另外,这项改革是在法院院长、检察院检察长的领导之下、由司法机关政治部门主导进行的,且不说部分的院长、检察院检察长不是法律科班出身,对于司法规律和司法体制的特质缺乏应有的了解和理解,司法机关政治部门本身就不是司法业务部门,政工干部应当卸去司法官身份,但改革主导者、执行者不可能将自己列入改革的对象范围,因此司法人员分类管理改革几年来推行不畅。

推行不畅还有其他原因,作为法院的司法人员分类管理改革依据的规范性文件《人民法院组织法》、《法官法》和最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》、《人民法院人员分类管理改革意见》以及中组部、最高人民法院下发的改革文件,概括规定了司法人员分类管理、编制与职务序列、法官员额制度等内容,但语焉不详,缺乏可操作性,在现有的地方权力格局中难以获得地方党委的支持,期待司法体制改革从上至下发动。地方各级司法机关的主要领导的人事任免权主要掌握在党委组织部门,司法机关的人事编制掌握在政府人事部门手中,司法机关自身难以发挥决定性作用。地方党委和政府通常难以理解司法机关与行政机关究竟有何不同,司法人员为何凸显与一般公务员不同的所谓"特殊性",对于现代法治精神和司法规律是比较陌生的。法院遭遇到的这种情形,检察机关也同样遭遇到,司法机关在司法体制上的自改革在关键环节上缺乏自主性。如今的司法体制改革试图弱化省级以下的地方节制,采取的两大举措是司法机关的人财物由省级统管,并试图打破司法辖区与行政辖区严格对应的关系。这两项改革措施向塑造保障司法公正的现代司法体制迈出了重要一步,同时也为统一规划省内司法人员分类管理制度创造良好的条件。省级司法机关有无能力完成司法人类分类管理改革,取决于省级权力格局中司法机关有多少决策推动力--省级及以下司法机关的人事权和财政权受制于省委和省政府人事部门的情况下,司法机关行动力不足,仍然依赖于中央统一部署司法体制改革。

一些地方司法机关在司法人员分类管理改革中,在现有的权力和利益格局中寻求突破的机会,虽然有所发展,但总的形势是举步维艰。如佛山市中级人民法院在推动司法人员分类管理中体会到的:"受体制、机制、观念、环境等多重因素限制,改革实施却几经波折,不得不以'妥协'换发展。当前审判权运行机制在内部运行良好,但依靠外部力量的保障、选任和监督机制均未能如愿,在措施上打了不少'折扣',一些具有先进性、前瞻性、科学性的思路未能'破茧',审判长职业身份保障、机构设置优化、执行权分离等内容尚待观念樊篱、体制障碍的破除。"[3]这句话透露出司法机关推行的人员分类管理制度前期改革并不成功,尽管这一改革方向的正确性在司法内部获得了高度的认同。

 

年轻司法官为何人心浮动甚至辞别司法机关

 

站在司法机关的外围,对于司法体制改革的动向可以感受到一些欣慰、一些鼓舞,尽管当前的司法体制方案和目标只算是差强人意,即使多年后真正实现了超越地方主义,实行中央节制,也只是实现了对于司法的中央集权体制。而这种体制在中国几千年的政治、司法历史中早就存在,还不能与现代法治要求的司法体制直接划等号。

对于司法人员来说,摆脱地方权力的控制,司法机关的独立性向前迈进一步,无论如何都是值得欣喜的事情。弱化行政官僚体制,强调司法官的专业化,提出"由审理者裁判,由裁判者负责",都是符合司法规律和靠拢现代司法原则的改革措施。司法人员对于司法前景燃起希望,为之怦然心动才是。然而情况未如人们预想的那么乐观,实际上面临司法体制改革,司法人员尤其是年轻的司法人员感到惶惑,人心浮动,甚至辞职另谋他就,法院存在的这一问题比检察院更为突出。这一现象正在引起有关部门甚至一般民众的关注,对未来司法体制改革有何影响有待进一步观察。

令年轻司法人员感到不安的,是正在试图推行的主审法官、主任检察官制度以及未来要实现的法官、检察官的员额制。主审法官制度(在一些地方称为"审判长负责制")和主任检察官制度是在现有的法官、检察官中遴选法律素养好、业务能力强的法官、检察官为主审法官、主任检察官,以他们为核心组成办案团队,团队中包含若干司法官、司法官助理和书记员。主审法官、主任检察官制度的改革思路是优化主审法官、主任检察官的职权配置,强化主审法官、主任检察官对各自团队的监督,形成权责明晰、结构合理、公正高效的司法权运行机制,实现司法人员及其司法活动的专业化。司法以团队为基本单元进行,实行团队成员之间分工协作,以团队化运作、团队化管理、团队化考核的方式进行司法活动,为此建立主审法官、主诉检察官的选任机制,设立主审法官、主诉检察官的选任委员会,本着一定原则和特定程序选出主审法官、主诉检察官,再进一步组成办案团队。

法官、检察官的员额制基于这样一种设想:合理确定法官、检察官的员额并在一定时期内保持稳定。确定员额的方式是根据近5年以来法院、检察院的受结案件数并根据合理确定的法官、检察官应当办理的案件数两项相除,得出的数量再考量办理案件的其他因素(如诉讼类型、程序类型、案件性质等)进行适当调整,最终确定相对固定的人员数额作为法官、检察官的员额。再由法官、检察官数额按办案团队的规模确定办案团队的数量以及主审法官、主任检察官的数额。

这两项改革,不但没有在年轻法官、检察官中起到鼓舞人心的作用,反而造成士气低迷、人心浮动,有的法官一走了之。虽然每年都有法官、检察官辞职另谋高就,但是在深化司法改革的大背景下出现法官辞职现象(有人甚至称之为"法官辞职潮"),颇耐人寻味。例如2014年3月12日《解放日报》报道:"2013年,上海法院辞职的法官有70几名,较2012年有明显增加。据调查,这部分离职法官多为35岁至45岁的高学历男性,法学功底扎实、审判经验丰富,不乏中级法院副庭长之类的业务骨干。某区法院去年有10名法官离开法院,其中某庭甚至出现'集体出走'现象。"[4]法官出走的势头并没有因深化司法改革的措施进一步明朗化而止歇,今年法官出走现象引起社会注意和议论。例如2014年7月19日《北京青年报》报道:"一封300多字的辞职信、三张制式统一的表格,终结了北京基层法官张伟16年的职业追求。曾经晒过月资5555.8元的他反复强调,不是钱的事儿,'加薪能保证法官不挨骂吗?能保证不加班吗?能保证岗位轮换按意愿发展吗?能不用做维稳化解信访回复吗?'"[5]检察官也存在出走现象,但是严重性不如法院。司法人员出走原因主要是利益考量,法官感觉"工作压力重、工资待遇低",不如一走了之。当然,离开司法岗位的原因,不光是钱的事。

年轻法官、检察官对于司法体制改革的惶惑来源于对于未来的职业发展缺乏信心,首先在利益权衡上,办案数量增加,办案责任加大,工资待遇偏低,他们对司法体制改革的预测是这一局面短期内难以改变,当下的改革可能造成他们既得利益的进一步丧失或者预期利益更难到手,如主审法官、主任检察官制度推行之后,主审法官、主任检察官成为实质意义的法官、检察官,编入主审法官、主任检察官办案团队的法官、检察官的司法权被掏空,变成司法马仔,有的甚至就地卧倒,由法官、检察官降为法官助理、检察官助理。实行员额制后何时能成为法官、检察官还在未知数,因此感到前途渺茫。

主审法官、主任检察官制度作为司法体制改革的组成部门而且是司法机关自行摸索的改革。导致法院、检察院年轻人士气低迷的效果,原因在于这项改革措施根本不符合司法体制改革的一般规律和发展趋势。司法机关提出"去行政化"的口号,究其实质不过是去"去行政符号化"。主审法官、主任检察官制度建立起来的办案团队,恰恰是在强化行政化。它们不过是体制内加强人员管控的外衣。司法规律要求尊重每个司法官个人的办案主体地位,承认他们有独立、平等的理性能力,授予其法官、检察官身份的时候确认它们有独立的办案能力。主审法官、主任检察官制度导致司法办案中的级别控制,强调团队意识而泯去司法独立人格,与司法体制改革应当解放对司法人格的束缚和向法官、检察官放权的应有发展趋势背道而驰。

法官在英文中是Judge,意思是"精于判断的人"。每个法官在办案时都应当是一个孤岛,本着理性和良心进行裁判并独立对自己的判断负责。这本来属于司法体制建构的常识。我国集体作坊式的司法是法官不具有独立处理案件的资格,久而久之也失去了独立处理案件的意识,成为"襁褓中的法官",这种司法体制使庸常之士因有所依赖而可以逍遥法院之内充当南郭先生,使杰出法官不易脱颖而出而湮没无闻。

检察体制虽然奉行检察一体化原则,但是在这个原则下许多国家和地区也承认检察官办理案件的相对独立性,赋予其自主处理案件的权力,避免强化司法官僚体制。在我国台湾地区,法律界对于检察官办案自主性给予肯定,有检察官对于层级节制式的检察人事制度和官僚体系的考绩制度加以批评并指出:"按检察官职务之性质,有主张为行政官,亦有主张为特殊之公务员,各有见地;然笔者一向主张检察官位司法官,主要理由在于检察官的职务性质,在于公正执行法律,其本身应立于行政体系之外的超然立场,此种职务性质,乃现代司法官的特质,而行政官则无此项特质。从而,如以行政考绩制度,加诸于检察官,则形同将检察官归类为典型的行政官,自属检察官的司法性格不符。" [6]另外,他还抨击书类送阅制度,"即检察官结案之书类须送主任检察官、检察长审核,再送交行政部门盖印之后,始对外公告",这本是"行政官僚体系层级节制的特质",不应移用于司法体系,造成"检察体系内部行政、司法不分的乱象,允宜早日改善"。[7]

司法体制建构应该有利于司法独立人格的培育,如承认"法官是一个孤岛"是现代司法规律的必然反映,司法体制改革方案应当具有增强司法独立人格的明确的功能取向。我国当前实行的司法体制改革,不断加强司法人员的管控,强化行政体系控制和考绩制度,主审法官、主任检察官制度不过是这个过程中的一环。这种强化团队作业而泯去司法独立运作的体制,会造成司法人员自我价值实现愿望的落空,挫伤法官、检察官的积极性和进取心。马斯洛将人的需要区分为生理的需要、安全的需要、归属和爱的需要、尊重的需要、自我实现的需要、对认识和理解的欲望、对美的需要,这些需要是与生俱来的。其中,"自我实现意味着发挥自己的聪明才智。"[8]也就是说,自我实现是对自己的天赋、能力、潜力等资质的充分开拓与利用。这样的人能够实现自己的愿望,总是尽力去完成他们力所能及的事。一个人有机会去自我实现,他就会专心致力于他们认为重要的工作、任务、责任或职业。自我实现的人很少自我冲突,他的个性是统一的,这使他有更多的精力投入工作,并具有健康的心态。司法体制内过度的控制只会扼制一个人实现自我的动力,也就"谋杀"了促成高素质的法官、检察官的心理机制。在高度管控的团队式体制内生存,是一种艰难的适应过程,年轻法官或者检察官若有更好的出路,会本着自身利益的需求而寻找更能够实现自我价值的机会。以此观之,一些年轻的、包括骨干法官、检察官的离去,是有其体制上的原因的,不完全基于金钱利益的考量。因此,笔者主张重新研讨主审法官、主任检察官制度的团队式司法的制度设计,并且将注意力转至人员分类管理和员额制度改革上,真正按照现代法制原则建立现代司法体制。

 

司法体制改革如何应对各种利益纠葛

 

无论政治体制改革还是司法体制改革,对于改革受影响者进行利益分析并进行利益关照,司法改革就会有很大的摩擦系数,就会阻力重重。对待改革中的利益诉求,有不同的态度和做法:一种是不予理睬,只将自己认为对的强力推行。当年商鞅变法,对于反对变法的声音加以拒绝,《资治通鉴》记载:"卫鞅欲变法,秦人不悦。卫鞅言于秦孝公曰:'夫民不可以虑始,而可与乐成。论至德者不和于俗,成大功者不谋于众。是以圣人苟可以强国,不法其故。'甘龙曰:'不然,缘法而治者,吏习而民安之。'卫鞅曰:'常人安于故俗,学者溺于所闻,以此两者,居官守法可也,非所与论于法之外也。智者作法,愚者制焉;贤者更礼,不肖者拘焉。'公曰:'善。'以卫鞅为左庶长。卒定变法之令。"[9]商鞅变法成效显著,"行之十年,秦国道不拾遗,山无盗贼,民勇于公战怯于私斗,乡邑大治。秦民初言令不便者,有来言令便者。卫鞅曰:'此皆乱法之民也!'尽迁之于边。其后民莫敢议令。" [10]商鞅变法是由上向下发动的改革,在没有民主机制约束的情况下,要破除阻碍,就需要彼得大帝式的人物,否则变法的设想难以推进。商鞅变法取得成效之后,一些人前来言法之便,商鞅尽皆弄去戍边。言法之便者,言法之不便者,是同一拨人,原本都是改革的阻碍者。因此商鞅下令:妄议法令者斩。后世观察,商鞅这套做法,刻薄寡恩,未免过于专制独裁,与现代民主精神大相径庭,不能在当代加以复制。

对待改革中的利益诉求,另一种做法是加以倾听,认真分析甄别,吸收民众者的智慧,重视反对者的声音。对于正确的意见加以吸收,反对的意见加以说服,这是现代民主社会的做法,改革能否顺利推进,取决于各方利益相关者博弈的结果。不过,商鞅变法仍具有一定的启发性,如今的司法体制改革不仅关涉"民"之利益,更直接关涉"官"之利益,于民之利益倒还隔着一层。将商鞅所言"民不可以虑始,而可与乐成"中的"民"改成"官",一样说得通。因为改革的利益相关者离不开个人利益的算计,一旦改革措施动了其奶酪,他们很容易成为改革的阻力,有时同他们商议改革,无异于与虎谋皮,结果往往是协商不成。及至取得了改革成效,大家享受改革成果,尝到改革的甜头,获得了改革的红利,才能真诚拥护改革。因此,推动改革既要倾听民众和官员的呼声,又不能迷失其中。否则"做舍道旁,三年不成",改革就难以起步。识破个人利益的纠结,认准的事物放手去推行,非有大智慧不可。没有足够的政治智慧徒有改革的勇气,听不进不同声音,会造成灾难性后果。

与古时一样,我国当前的司法体制改革也是由上发动的,尽管有的改革试验是地方司法机关先搞起来,但都属于体制自改革性质,改革的发动机不是缺乏来自体制外强有力的改革推动力。但是,司法体制改革与民众对于司法公正的吁求有着密切的关系,从民众那里汲取智慧,可以为司法体制改革增添民意基础。代表民间、社会声音的,有两类特殊人群不可忽视,一是法律学者,二是律师。在司法改革中,应当允许存在一股由下向上的改革推动力量,法律学者应为成为司法改革的助推器,他们的意见应当受到重视,不能关起门来闭门造车,或者只延请少部分镁光灯下的主流学者听取意见。律师应当成为另一股来自民间的司法改革推动力量。如今绝大多数律师在忙着赚钱,他们将自己的利益与中产阶级以上的生活憧憬连接在一起,其生意人特征掩盖了其法律人特征,零星律师扮演公共知识分子角色,这股力量还相当薄弱。使得司法改革只能在国家公权力系统主导下顺序渐进进行,民众的呼声不能充分表达,法律学者和律师还没有扮演好成为民间利益诉求的代表角色。更为可惜的是,法律学者对于司法体制改革的研究存在大而化之缺乏细节勾勒的不足。如今改革大方向己定,但具体实现它还有许多细节需要刻画、点染,希望改革不但有总体方向还要有精细措施,同样重要的应当有清晰的时间表。法律学者应该在这个方面发挥更大作用,并且应该有机会发挥这种作用。

各种改革都牵涉不少利益,包括人民利益与执政者利益的协同与冲突,需要认真加以对待。魏特夫《东方专制主义》中提到哪一种最有利于人民,哪一种制度最有利于统治者。他认为:"每当政府的代表人物对他们国家法律的制定和执行具有最大程度的影响时,最适合统治者的司法条件便形成了。每当社会上的非政府因素起决定作用时,最适合人民的司法条件便形成了。"[11]这种说法就是从政治利益角度来进行制度建构的分析判断的。政治利益的纠葛比经济利益额度纠葛对于重大改革尤其是政治、司法改革来说更具有不可逾越性。许多国家的政治、司法体制改革都是在执政党主导下进行的,也有的是在反对党的推动下形成的,每个政党都希望能够长期执政并在纷繁复杂的当代社会生存发展下去,而要做到这一点就必须从长计议,不能急功近利,不能仅以政党当前的利益为圭臬而忽视人民的利益诉求。对此,亨廷顿提醒说:应当注意的是,"政治制度的道德基础,乃是奠立在复杂社会中人的需要之上"。[12]一个政党要满足自己存在和发展的愿望,必须考虑什么才符合自己的长远利益,符合自己长远利益的举措就是能够得到民众衷心拥戴的举措,这样的举措必然体现为满足了公共利益。换句话说,符合民众愿望的制度应当成为政党认真考虑予以采纳的改革内容,人民的利益所在就是政党的利益所在。公正的司法以及作为实现手段的良好的司法体制符合公众的公共利益,也符合执政党的长远利益,所以一个执政党如果不是在进行自杀性统治,就应当尊重司法规律,以最大诚意维护司法公正。

改革中的利益纠葛,不少是属于经济利益的范畴。司法体制改革中的利益如高薪制是可以用金钱来衡量的利益。我国司法人员薪金处于较低的水平,虽然这些年来随着公务员调整工资一直有所改善,但拥有凌驾于律师之上、国家官员地位的法官、检察官与律师行业相比,收入却显得过分微薄,这种状况很容易造成心理失衡。大幅度提高法官、检察官的薪金,才能增加本职工作对法律专业人员的吸引力,是保持司法人员对自己的职业自豪感的有效办法,也有助于减少非法行为的诱惑,消除司法腐败的动因。司法人员的高薪制不仅是保障司法廉洁的需要,而且是保障司法人员独立司法的需要。《司法独立世界宣言》呼吁各国对法官薪给提供保障并规定:法官在任职期间应获得薪金,并应在退休后获得养老金。法官的薪金和养老金应当适当,与其地位、尊严和其职务所负的责任相称,并应定期调整,以克服或减少通货膨胀的影响。

高薪是司法机关工作人员都期望得到的利益,不可能指望全国50多万名司法机关工作人员都一体实行高薪,实行高薪制的只能是人员分类管理后的法官和检察官,司法行政人员的薪金待遇和晋升应当按照一般公务员的薪金待遇和晋升方式进行,其他人员的薪金待遇和晋升方式根据其工作性质、负担等进行合理设定。就此产生一个问题:全国司法机关没有在司法岗位履行司法职能却有法官、检察官身份是没有人愿意放弃这一身份,如何处理这一矛盾?有人主张照顾现有法官、检察官的利益和愿望,实行"老人老办法,新人新办法"的做法。笔者的见解是:这种做法只会拖司法体制改革的后腿,使司法体制改革的成效迟延几十年后显现出来,这样迟滞的改革成效不符合民众的福祉与期待。当存在争相申请确定员额后的法官、检察官职位时,公平的办法莫过于公平的考试兼考核的方式,通过考试和对法官、检察官曾经办理案件的考核评鉴,遴选出优秀的法官、检察官,实现司法人员分类管理最重要的一步。在这个基础上推动其他人员的布局,将司法人员分类管理从理想转为现实。

在实行司法人员员额制之后,我们应当一并思考司法官遴选制度的改革,已经行之十多年的司法统一考试的改革应当得到一并思考。司法体制改革有必要将司法官的素质要求提升到一个新的高度,将司法考试中的司法官考试分为两步考试,第一步与律师考试实行共同的初试,要成为律师只须要通过司法考试的初试,要想成为司法官需要参加司法考试的再试并在任职前参加两年的司法官培训,国家法官学院和国家检察官学院应当承担司法官培训任务。司法考试的再试应当增加难度、严格控制通过率并对参加考试的次数加以严格限制。在实行司法考试两步考的情况下,废除法官、检察官入职前的公务员考试。当代民众期待的司法官角色是通晓法律、具有独立的司法人格,同时具有理性、良心以及深厚的人文素养。改革司法官选任制度,改良司法考试方式,强化司法官任职前的训练,提高其业务素质和道德品行,才能突出司法人员的司法属性并提升社会对司法人员的尊重度,提高司法的公信力。

 

结语

 

当前的司法体制改革方案只是一种近景方案,带有明显的阶段性,并且缺乏精密性。由于缺乏远景设计,现在的近景能否顺利推向远景,以及何时推向远景,不具有明确的路线图和时间表,使得当下的的司法体制改革还没有使司法的远景与愿景合二为一,但是人们可以从改革的近景推知改革的发展趋势,从而勾勒出未来司法制度的轮廓。

无论如何,当下的司法体制改革的成败利钝十分重要,它不但涉及现在司法活动中存在的问题能否解决,还涉及未来司法改革的走向。在如今的司法体制改革条件和环境下,民众对改革发动者怀有一种期望,这就是:改革应当成为真正意义上的改革。改革必然带来阵痛,会动一些人的奶酪,会产生各种阻力与摩擦,但是,应当意识到不痛不成改革,因此改革发动者需要辩明方向,有勇气有魄力去推行对的改革措施,实现改革的长远目标并使这一目标不被眼前利益纠葛所破坏。

(注释略。《东方法学》2014年第5期)

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