中国公共政策研究

深化财税体制改革基本思路与政策建议

作者 

我国经济持续30多年高速增长,与财税改革的推进密不可分,在几轮重大的经济体制改革中,财税改革都成为先行者和突破口。随着我国经济总量的持续增长,经济结构失衡、资源环境瓶颈、收入分配不公、社会矛盾积累等问题凸显。财政是政治、行政和经济体制的联结点,我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾,均直接或间接与财政关联,都需要在深化财税改革及其配套改革中加以解决。“十二五”期间,在矛盾凸显的挑战与压力面前,财税改革必须实现阶段性重点突破,不能拖、不容拖,也不敢拖了。


 

一、财税改革的成就、经验和挑战

 

(一)财税改革的简要回顾

上世纪80年代以来,我国以放权让利和“分灶吃饭”财政体制为突破口,启动经济体制改革。1993—1994年,以统一财务会计制度起步,实行税利分流制度开路,统一税制为主旋律,初步理顺了国家与企业的分配关系,特别是以分税制改革结合转移支付制度理顺了中央与地方的分配关系。这是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次财税改革,使我国初步建立了适应社会主义市场经济的财税体制基本框架,奠定了国家长治久安的基础。1998年以来,以公共财政为导向,我国又实行了部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等多项改革,提高了财政收支管理的制度化、规范化、科学化水平。

(二)财税改革的成就

历经30余年的财税改革取得了重大成果,形成了稳定的财政收入增长机制和支出均衡机制,建立了制度化、规范化的财政运行制度体系;规范了政府、企业、个人之间的分配关系,促进了政府职能转变和企业公平竞争市场体系的形成,市场配置资源的基础性作用显著增强;建立健全了包括预算、税收、国债等调控工具在内的一整套比较完善的财政宏观调控体系,有效地发挥了财政在国民收入分配、经济发展和社会稳定中的调节作用;既有效履行了财政自身职能,又有力支持了“三农”、国有企业、投融资、外贸、价格等方面的改革,促进了经济和社会事业的全面发展。

(三)财税改革的主要经验

历经30余年的财税改革不仅取得了巨大成就,而且积累了极其宝贵的经验:

第一,财税改革要坚持正确的方向,坚持中国特色社会主义,坚持改革开放,促进经济、政治、文化、社会、生态文明的全面、协调、可持续发展。

第二,财税改革成功的关键在于建立规范的、与时俱进的、可持续的制度体系。必须着眼长远,适应经济改革与发展的要求,不断调整与完善财税体制。

第三,财税改革要统筹兼顾,正确处理好国家与企业、个人,中央与地方,以及部门间、地区间、全局与局部、长远和眼前等各方面利益关系。

第四,财税改革要正确处理好“渐进”与“突变”的关系,在战略性、历程性渐进式改革中,要审时度势、不失时机有重点地实施阶段性突变,突变中也要协调好各方面关系,实现平稳过渡,避免大起大落。

第五,财税改革要有强有力的领导、科学的方案、各方的支持和精心的操作。

(四)历史的局限和现时的不足

当然,我们也要看到,现行财税体制运行中依然存在许多不足之处,如政府与市场、政府与社会的功能界定不够明确、政府间责权划分不够清晰、地方税体系不够健全、转移支付制度不够完善、支出管理有待强化、公共财政体制建设不到位等等,特别是省以下广为人们诟病的基层财政困难、大量隐性负债和短期行为特征明显的“土地财政”问题。其中,有些是1994年财税改革时,为保证改革方案顺利出台而暂时搁置的问题;有些是当时认识到,但因主客观条件不具备未及时深入的问题;有些是随着改革和发展环境的变化,在财税领域出现的新情况和新问题。这些都需要我们在下一阶段改革中深入研究,集中力量加以解决。

(五)新一轮财税改革面临的新情况、新问题、新挑战

当前,我国仍处于大有作为的战略机遇期,也处于改革深水期,财税改革艰难而复杂。

从国际来看,世界经济进入长期复杂严峻的低速调整期,我国改革与发展面临的国际环境依然十分复杂,仍可能受到外部冲击。

从国内来看,我国经济发展中长期积累的一些深层次矛盾未能得到根本解决,又出现了一些新的矛盾和问题。主要有四点:

一是经济发展方式仍然粗放,质量不高,能耗过大,效益下降,生态环境恶化。

二是经济结构失衡,产能过剩,需求下滑,产业升级和服务业发展滞后。

三是国民收入分配不合理,企业所占份额提高过快,行业间利益悬殊,居民所占份额下降较多,居民内部和城乡间、地区间的差距仍然较大,基尼系数高达0.47以上。

四是财政收入增幅逐步回落,而财政支出依然刚性增加,收支矛盾日趋尖锐。

面对复杂的财政经济形势和突出矛盾,仅靠局部的、浅层次的政策性操作难以奏效,必须依靠整体的、根本性的改革解决问题。并且,如果不能在短期内使改革有较大突破、缓解各种矛盾、加快经济发展方式的转变,不但会丧失发展机遇,还可能使各种矛盾集中爆发,危及国家稳定和长治久安。

 

二、我国财税体制运行中的突出矛盾和问题

 

(一)政府职能界定不够明确

政府和市场、政府与社会在资源配置中的地位、作用不清,财政职能存在缺位、越位、错位情况。

(二)政府间责权划分不够清晰

一是政府间职责、事权划分不清。中央与地方之间、省以下各级政府之间职责、事权界定不明晰。

二是地方税体系建设严重滞后,地方政府缺乏稳定的收入来源。目前看,五级政府间的收入划分以共享收入为主。地方税收收入中,大宗税种仅有营业税,而由于营业税易重复计征,不利于产业分工细化,“营改增”全面推开后,设置和培养地方稳定税源、构建可持续的地方税体系迫在眉睫。

三是转移支付总量过大,且存在一定程度的不规范问题。2012年,中央和地方政府收入占比分别约为48%和52%,支出占比分别约为15%和85%,约33%的收入由中央先集中再向地方转移,涉及资金规模近4万亿元。其中,专项转移支付规模过大,项目又过于细碎,要求地方配套资金过多,隔层转移多,容易造成效率损失。

(三)政府收入体系存在结构性问题

政府收入总量中可统筹的公共财政收入比重偏低,规范程度不足。2012年,全国公共财政收入(包括税收收入和非税收入)占全口径政府收入的比重为71.6%,不可统筹的(包括社会保险基金、政府性基金和国有资本经营预算)占28.4%。从税制结构看,近些年,我国间接税收入占比接近70%,高于经济合作与发展组织(OECD)各成员国;适于作为地方大宗财源的资源和财产类收入占比较低,个人所得税占比过低,难以充分体现量能负担原则,也成为地方税体系薄弱的重要原因。

(四)预算体系部门色彩明显,制衡机制较弱

在全口径政府收入中,除政府公共预算可以统筹使用外,不能统筹的政府性基金、社保和国资预算等三项均具有明显的部门色彩。预算透明度不高,不利于预算监督。预算的编制、审议、执行、监督各环节之间的制衡机制不强。

(五)财政支出管理亟待进一步强化

一是财政支出结构不尽合理,经济建设支出依然偏高,行政管理费支出总量较高、结构不合理,人员经费严重拖欠,严重挤占了其他必保支出。

二是支出绩效理念不牢,目前仍未形成统一的绩效评价体系,财政支出绩效难以保障。

(六)财税其他领域的矛盾与问题也较为突出

一是地方债务管理制度欠缺,政府债务风险增大。地方政府通过地方融资平台等非正规方式举债,随意性强,收支不透明,资金使用效率低,债务风险增大。根据国家审计署数据,2010年底地方政府性债务余额共计10.7万亿元,约占当年全国GDP总额的27.4%。据国际货币基金组织的估算和北大—林肯中心调查推算,全国地方债总规模约为25万亿元左右。地方债的审批、发行、使用、统计、监督各环节均缺乏基本、完整的制度,数据准确性和透明度极低,财政部门不能全面掌握债务信息。

二是财税基础信息缺失,没有全国性的信息系统。财政收入、支出及其相关信息尚未形成共享机制,严重制约财税管理效率的提高和重大改革科学决策方案的设计实施。

三是国有企业与国有资源管理存在缺陷。国有资本经营预算范围不完整,金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业均未被纳入中央国有资本经营预算范围。国有资本经营收益上缴比例偏低,支出主要用于体内循环;国有资源的价格机制不到位,比价扭曲,使用成本偏低,国家资产负债表的规范编制仍然处于“空白”状态。

四是急需推进配套改革。在需要市场发挥资源配置作用的领域,仍然存在政府干预过多的问题,金融制度亟待创新,土地制度的改革思路需要厘清,其涉及的有关法律、法规应加快完善;资源、能源等基础产品的比价关系和价格形成机制急需理顺。当前,单项改革难以推进,必须整体协调、通盘设计、配套推进。

 

三、下一阶段财税改革的基本思路和主要任务

 

财政是经济的重要组成部分,直接服务于转方式、调结构;财政也是行政和政治的组成部分,将制约或推动行政和政治体制改革;同时,财政又是社会、文化、生态各领域的重要支撑,牵一发而动全身。因此,下一阶段的财税改革要在全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上,在调整分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。同时,加强财税改革与价格、土地、金融等项改革的配套联动。

(一)明确界定政府职能和职责范围

政府与市场、社会之间关系的正确处理决定政府职能的合理化,政府职能、职责及履责权限决定政府支出责任。因此,行政体制和财税体制改革的核心是正确处理政府与市场、社会的关系,划清政府与市场、社会的边界,必须尊重市场规律,让市场充分起作用,以公众利益最大化和维护社会正义为基点,恰当、适度地发挥政府作用,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,充分发挥人民群众和社会力量在经济发展和社会进步中的基础性作用。应遵循“市场、社会优先”的原则,凡市场、社会能做好的就交由市场和社会去做;凡市场、社会能做但做不到位的,由政府发挥辅助作用;凡市场、社会做不到的,由政府牵头承担或组织相关资源配置。创新政府履行职能方式,充分引入市场机制。

一句话,在社会主义市场经济条件下,我国的政府职能应定位在“国家安全、民生保障、公共服务、运行有序、国有资产”,具体包括以下五大类:

第一类:国家主权和政权运转。一是维护国家独立、主权和领土完整;二是维持国家机器运转、维护社会秩序、保障人民群众正常生产生活和权益。

第二类:民生保障和公共事业。一是广义概念。教育、公共卫生、医疗、文化、科技、社会保障等;二是狭义概念。上述公共事业的基本下限标准,包括基础教育,基本公共卫生,基本医疗,基本文化,基础科技,基本养老、医疗、失业保险和低保。

第三类:公共设施和市政工程。一是事关国计民生的能源、交通、水利等基础设施;二是城镇市政工程设施。

第四类:市场监管和经济调节。一是建立市场规则,维护市场秩序。对于外部性、垄断、信息不对称的治理;二是宏观调节。调节经济周期、经济结构、收入分配,协调地区发展。

第五类:国有资产和公共资源。一是经营性国有资产。二是行政事业单位国有资产。三是国有土地、矿产等自然资源。

由上述五大政府职能派生出以下十五项政府基本职责:

1.国家主权和政权运转

①国际合作、国际组织、国际事务和国际关系

②服务国家主权的职责

③国家立法、司法、行政

④维护社会秩序的职责

2.民生保障和公共事业

⑤人民群众基本生存条件

⑥基本民生保障

⑦一般公共服务

3.公共设施和市政工程

⑧提供电力、油气等基础产业,以及铁路、公路、航空、水运、通讯、邮电、水利等基础设施

⑨提供城镇给水、排水、供气、供热、城市道路、公共交通、供电、环境卫生、垃圾处理、园林绿化等市政公用设施

4.市场监管和经济调节

⑩建立市场规则,规范微观行为,维护市场秩序,保证微观主体运行的市场环境

调节经济周期波动、产业结构、充分就业、稳定物价、国际收支平衡、促进经济增长

调节国民收入分配格局中的国家、企业、个人分配占比结构及三部门内部的分配关系

5.国有资产和公共资源

经营性国有资产:国有金融和非金融企业

行政事业单位国有资产

国有土地、矿产、水源、森林、草原、滩涂、大气、空域等自然资源

(二)理顺政府间职责和财政关系

理顺政府间财政关系的目标是在“扁平化”框架下建立中央、省、市县三级政府间职责与财权的划分体系。

按照职责的承担主体标准,可将政府职责分成四类:独立承担职责、共同承担职责、上级政府委托性职责和上级政府引导性职责。从国际政府间财政关系的借鉴来看,人类智慧的结晶和典型经验是:在各级政府间,“拿自己的财办自己的事,效率最高;拿别人的财办自己的事,效率其次;拿别人的财办别人的事,效率最低”。因此,处理政府间财政关系的总体原则是:减少职责共担,尽可能减少共享税。赋予各级政府相应的财权,以满足其承担职责的需要。

1.政府间职责和支出责任划分方案

(1)改革要点

第一,细化职责类型,尽可能做到各级政府明确拥有大部分独立承担职责,减少共同承担职责,辅之以少量上级委托性职责和引导性职责。

第二,将部分现有地方政府承担的职责,上收至中央政府,包括司法、民兵、边境、边防、海关、国税等中央执法机构的工作设施费用。

第三,中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成,少用共同承担的方式,按照区域或者省市两级建立自己的垂直派出机构,负责直接支出和委托支出的监督。

第四,按照国际通用的三级政府的行政架构来划分职责。中央政府负责“兜底”,承担好提供基本公共服务的职责。例如,基础教育(中小学)、基本医疗、基本养老、基本住房、基本失业、基本公共卫生、基本就业、城乡居民最低生活保障。同时,做实市县级政府,明确其功能,定位于提供改善性公共服务、市域基础设施、当地治安。

(2)划分方案

借鉴国际经验,按照受益范围、能力、效率、规模经济、外部性、信息充分性和激励相容为基本原则,各级政府的职责尽可能由本级政府承担,尽量减少职责共担,逐步改变中央下指令、地方执行的状况。中央政府单独承担的职责,由中央自身的机构完成;中央自身机构能力不足的,首先应加强中央自身能力建设。职责划分尽可能细化、可执行。中央政府着重抓大事、抓影响全局的事,地方政府能履行的职责尽量交给地方。加快深化中央、省及省以下行政管理体制改革、行政区划调整和财政体制改革,相应进行立法保障,提高政府间职责和事权划分的稳定性(见表1)。

第一,中央政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括:加入国际组织,多边与全球性谈判,国际合作;外交、国防(军队)、国家安全、边防、海关、反恐;全国人民代表大会、全国政治协商会议、执政党、中央政府、法院、检察院;公安、消防、武警。二是民生保障和公共事业。保证饮水、空气、食物的安全性等人民群众基本生存条件;提供教育、公共卫生、医疗、文化、科技、社会保障的基本下限标准;国家级重点高等教育;国家级疾病防控、国家级三级甲等医院、重大公共卫生突发性事件;高能物理、航天、数学、力学等国家级和基础性科研项目;国家级自然保护区;三江源保护、三北防护林建设、荒漠化治理等跨区域环境保护。三是公共设施和市政工程。全国性跨地区跨流域水利设施、全国性电网、主干邮电通信网络、高速铁路和主干线普通铁路、国家级港口、全国性和区域性航空枢纽;跨区域资源保护与开发;原油、稀土、粮食等全国性战略物资储备。四是市场监管和经济调节。规范微观行为,维护市场秩序,保证微观主体运行的市场环境;调节经济周期、保持经济增长、调节产业结构、充分就业、稳定物价、国际收支平衡;国家经济和社会发展规划、全国性经济结构调整、财政与货币政策、金融监管、经济运行秩序及稳定;国家级农业开发;跨区域综合经济开发协作;调节国家、企业、个人分配占比结构,及三部门内部的分配关系。调节政府层级间、产业行业间、个人间以及城乡间、地区间分配关系。五是国有资产和公共资源。中央级金融和非金融企业国有资产;中央级行政事业单位国有资产;全国性和跨地区的自然资源,包括国有土地、矿产、水源、森林、草原、滩涂、大气、空域。

第二,省级政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括:省级国际合作;省人民代表大会、省政治协商会议、省委、省政府、省级法院、省级检察院;省级公共安全(含警察)。二是民生保障和公共事业。在国家基本公共事业的下限标准之上,根据本省的财力状况,适当增加的基本公共事业标准;省级高等和专业中等教育;省级疾病防控与环境卫生、健康医疗体系建设、省级医院、省级公共卫生突发性事件;科学研究与技术研发应用、省级科研项目;省级自然保护区;省域内和跨市县环境保护;基本住房保障。三是公共设施和市政工程。省域性和跨市县的基础设施建设与维护(包括水利设施、支线电力设施、支线邮电通信网络、国道及省道公路、支线普通铁路、港口、省级航空枢纽);省域资源保护与利用;省域重要物资储备(粮、棉、食用油等)。四是市场监管和经济调节。省域市场秩序稳定、省级金融监管(省域内非公众、非存款类金融机构监管及民间金融引导);省级发展规划、省域经济结构调整;省级农业开发(包括省内山区、流域开发、省内扶贫);全省范围内的数据统计;省域收入分配调整和就业促进。五是国有资产和公共资源。省级金融和非金融企业国有资产;省级行政事业单位国有资产;跨市县的自然资源。

第三,市县级政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括:市县人民代表大会、市县政治协商会议、市县委、市县政府、市县级法院、市县级检察院;辖区内治安和社会稳定。二是民生保障和公共事业。在国家基本公共事业的下限标准之上,根据本市县的财力状况,适当增加的基本公共事业标准;二级医院;市县级文化体育设施;幼儿园教育、中小学教育、成人教育;人口和户籍管理;社区服务。三是公共设施和市政工程。地市县级基础设施建设(省道、市县级公路建设);城市道路;辖区内公共交通网络建设与运营;城市和县域规划;市政公用事业(包括给水、排水、供电、供气、供热、公共交通、能源利用、园林绿化)、垃圾与污水治理、环境卫生、环境保护与污染治理。四是市场监管和经济调节。市县辖区内市场秩序稳定;市县级发展规划、市县经济结构调整;市县范围内的数据统计;市县辖区内就业促进。五是国有资产和公共资源。市县级金融和非金融企业国有资产;市县级行政事业单位国有资产;市县辖区内的自然资源。

第四,委托性职责与引导性职责。这部分职责较少,仅发挥辅助性作用,包括:一是委托性职责。中央政府出资,省/市县政府负责协调推动和操作实施。包括:城乡居民最低生活保障;小学和初中教育及校车;社区医院和乡镇卫生院;大灾大难救助和灾后重建;社会救济社会优抚;经济建设项目;人口普查;省级政府出资,市县政府负责协调推动和操作实施。包括:基本住房保障;经济建设项目。二是引导性职责。上级政府拿出一部分资金,下级政府配套一部分资金,来鼓励引导下级政府承担某些职责。包括:战略性新兴产业发展、具有地方特色的产业发展。

2.政府间收入划分方案

借鉴国际经验,按照“多专享税,少共享税”的思路,中央、省和市县三级政府收入的划分应坚持以下原则:一是以效率、公平、征管便利和收入充足为原则;二是要尽量减少共享税,切实增加各层级的专享收入规模;三是要扩大直接税和地方税。实际操作中要与税制改革和地方税体系建设相衔接,如考虑做大资源税、环境税、房产税和其他类型财产税,增加直接税比重,支持地方税体系建设。政府间收入划分的具体方案详见表2。

(1)改革要点

一是完善中央税。主要是一般纳税人增值税、出口退税,海关代征进口环节消费税和增值税,关税,资源性消费税(烟、酒)、燃油消费税(如在生产环节征收)、船舶吨税、海洋油气资源税、内陆油气及特大型矿产类资源税(中央70%)、个人所得税(中央50%)、企业所得税(中央50%)、遗产税(尚未开征,中央40%)、证券交易印花税(维持现行分配比例)。基本养老保险缴费、基本医疗保险缴费。中央级政府性基金,其中土地出让金收入(中央30%)。中央级国有资本经营收益上缴部分。中央级非税收入。

二是调整并逐步减少中央和地方共享税。取消“两税”基数返还办法。取消增值税共享。在“营改增”试点过渡期结束后,停止试点行业增值税收入归地方的办法,其相应利益在扩大地方税、“营改增”后保留金融业以及与增值税链条无关或关联很小的生活性服务业营业税、规范中央和地方共享税费制度、改进转移支付制度等改革中予以保证。在企业所得税、个人所得税中央和地方分享比例上,适当调升地方分享部分,调整为5∶5分成。

三是稳定省级收入。小规模纳税人的增值税,金融业和生活性服务业营业税,成品油消费税(如在零售环节征收)、非资源性消费税(大排量汽车、高尔夫球场、奢侈品、鞭炮烟火、汽车轮胎、摩托车、木制一次性筷子、实木地板)、跨省内陆油气及大型矿产类资源税(省30%以下)、中小型矿产类资源税(省50%)、个人所得税(省50%)、企业所得税(省50%)。省级政府性基金,其中土地出让金收入(省30%)。省级国有资本经营收益上缴部分。中央级非税收入,包括牌照和停车场使用费(50%)。

四是充实市县级税收。包括:烟叶税(市县60%)、小型汽车车船税、房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税。市县级国有资本经营收益上缴部分。市县级非税收入。土地出让金(市县40%)。

五是建立中央、地方共享费。将国有土地出让金扣除补偿性成本后的收入统一为土地使用费,作为中央和省、市县三级共享收入,具体共享比例待研究测算,与各项分配调整统筹考虑。

六是赋予地方一定税权,主要是一些地方税的选择权、税率调整权和特定约束条件下的因地制宜设税立法权等权限。

3.政府间转移支付制度改革要点

——减少转移支付事项和总规模。

——优化转移支付结构。减少专项转移支付比重,提高一般性转移支付比重,建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系。

——改进多因素法转移支付制度,建立中央主导的人均财力单因素公式法转移支付。由中央确定规则,按地区人口和财力状况,以全国平均线为基准,超过平均线的地区作贡献,超过越多的贡献越多;低于平均线的地区被帮助,低于越多的被帮助越多。所有地区在全国的排序不变,缩小地区间差距。

——规范并减少专项转移支付。对现有专项转移支付项目进行清理、整合,减少规模,最大限度地降低专项转移支付对地方政府的配套要求,主要用于地方重点公共基础设施补助以及重大灾害救助和突发事件、老少边穷特别补助等。

(三)稳定广义宏观税负,优化税制结构

按照“稳定税负,扩大税基,优化结构,合理分权”的原则,理顺政府、企业与个人的分配关系。

1.稳定广义宏观税负,即大体稳定政府性收入占GDP的比重

2012年,我国包括公共财政收入、社会保障收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入在内的全口径政府收入,即广义宏观税负占GDP的比重为31.57%,不宜再继续提高,应保持稳定。在国民收入分配中,要降低企业主要是垄断和资源性产业、行业的收入占比,提高居民收入占比。

2.扩大税基

增加广义税基,以开征房产税的方式增加房地产税收,挤压土地出让金的规模,清理不够合理、规范的收费和政府性基金,尽可能减少、规范非税收入与政府性基金收入。社会保险费转为社会保险税。同时,开辟新税,例如环境税、遗产赠与税。

3.优化政府收入结构与税制结构

优化税制结构,提高直接税比重,降低间接税比重。扩大资源、财产、环境类税收,健全地方税体系。优化税种的政府层次体系。

——改革增值税:“营改增”,“全抵扣”,“降税率” 。积极推进“营改增”改革,在2014年1月1日完成。将目前实行营业税范围内与增值税链条相关性较强的全部转为增值税;目前实行营业税范围内与增值税链条无关或关系较小的商品、劳务继续维持营业税,如金融业、生活性服务业(也可称零售税);降低增值税标准税率;尽快将不动产所含税款纳入抵扣范围。

——改革消费税:增减税目,差别税率,调整环节。将已成为日常生活用品的消费品剔除(如护肤护发品),将污染重(如电池)、能耗大产品(如大排量轿车)以及奢侈消费品(如私人潜艇、私人飞机)纳入征收范围;对重污染、高耗能、高档奢侈品实行高税率,对节能和环保产品实行低税率或免税;对烟草、成品油仍保留生产环节征税,将其他品目(如奢侈品)的征收环节后移到消费环节。

——改革资源税:从价计征,扩大范围,清费立税。尽快将煤炭及其他非金属矿原矿、铁矿及其他金属矿等具备条件的税目改为从价计征。对于目前不具备从价计征条件的税目,提高单位税额;扩大资源税征收范围,将水、森林、草原、湿地、滩涂等资源一一纳入;坚持清费立税的原则,将资源税改革与资源收费改革协同推进。

——开征独立的环境税。将目前与环境保护有关的收费项目改为税收,即以“费改税”路径开征独立环境税;逐步将适用范围扩大到更多排放量大的污染物,在全国一次性推广,税率设定遵循“先低后高”的原则。

——改革个人所得税,扩大覆盖面。弘扬全体国民的“国家意识、互助情怀”,按“多数有收入者均纳税、低中收入者低税负、高收入者高税负”的原则,与间接税降负节奏相应,用5—10年将个人所得税纳税人数从目前占全国人口的3%提高到30%以上;建立综合和分类相结合的纳税制度,除资本利得外,先易后难,将个人各类收入均纳入综合课税范围;下调综合所得的最高边际税率,减少税率档次。以家庭为纳税单位,建立差别化费用扣除制度。

——改革房地产税:公平土地税负,强化保有环节。按照“均地负、重保有、合房地、重评估、扣基本、分类率、建系统、渐覆盖、先商(用)豪(宅)后普宅”的思路,推进改革。建议2014年1月1日全面扩大个人住房房产税试点,2015年1月1日起在全国推开;建立基层社区、地方辖区公众参与制定、优化房产税规则的机制;下调过高的住房用地税负,提升过低的工业等用地税负,合理设定公共设施、行政用地税负,提高城乡建设用地综合利用效率;简并流转交易环节税费,重点发展保有环节房地产税,将住房流转带来的增值收入纳入个人所得税改革统筹考虑;计税依据为房屋、土地评估价值,合并评估征收;不同类型的住房税率设定。基本住房扣除,改善性住房低税率,享受与长期投资性住房中度超额累进税率,投机性(短期持有)住房高度超额累进税率;赋予省级政府一定的法规政策制定权,如基本住房扣除、税率设定、实施节奏等,建立、发展评估机构,改进评估方法。

——推进社会保险费改税。在一两年内,将全国社会保险费统一由税务部门征收,妥善安置原社会保险经办机构和人员;实施社会保险费改税,开征社会保障税。在社会保险费统一由税务部门征收后,通过一段时间的运行,在总结经验的基础上建立社会保障税制度。

4.合理分权,建立与三级相应的税收征管体系

——调整国税、地税征收管理范围,将中央税、中央地方共享税的征收管理权划归国税;将地方税征收管理权划归地税,社会保险缴费征收管理权限与个人所得税保持一致。

——国、地税的全国性信息系统建设,以及税务部门与其他各部门的系统对接,由国家税务总局统筹协调推进。

(四)按照“公开、完整、规范、细化、制衡”的原则,健全和完善政府预算制度

1.强化预算公开

财政资金源于纳税人,应为纳税人服务。因此,财政预算一定要公开透明,让社会公众知情,并参与监督。在各级各类预算提交本级人大审批时,人大代表可以随时查询预算编制项目的所有相关文件资料。各级人大需要为人大代表提供相关咨询,辅助他们理解预算编制的所有细节。

2.构建全口径预算管理体系

进一步探索公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险预算之间的有机衔接制度。减少国有资本经营预算中用于国有经济内部循环的比重,提高国有企业资产收益上缴比例,大幅度增加转入公共财政预算的比重。理顺财政部门和其他部门关系,形成以财政部门统揽政府收支的预算管理体系,实现政府内部的“财政统一”。严禁政府部门抛开预算直接向企业、居民实施财政性分配活动。将减免税规模纳入预算体系。

3.规范、细化政府收支分类体系

在全口径预算管理体系下调整各子预算的具体收支科目,推进政府会计制度改革,逐步建立包括政府资产负债表在内的政府财务报告制度;加强部门项目预算管理,进一步完善项目绩效管理制度。

4.完善政府财务报告体系

政府资产负债表能够清晰地反映一国政府财力基础的存量部分。目前,我国尚无真正意义上的政府资产负债表,有必要尽快建立,并逐步细化完善,为防范财政风险提供基础性信息。

5.试编中期(滚动)预算

在加强预测的基础上,试编3—5年中期滚动式预算,部分引入权责发生制,提升预算编制与管理水平。

6.研究探索预算制衡机制

借鉴国际经验,结合中国国情,探索将预算的编制、审议、执行、监督相对分开,形成更加有效的制衡机制,优化立法机关、社会公众对预算的监督。

(五)进一步深化支出管理改革

1.优化财政支出结构

考虑到人员经费上涨、社会保障支出负担较重的现实和趋势,财政支出规模应力求保持行政成本基本稳定,并结合配套改革寻求使其有所下降。支出的主要方向应该定位于加强基本民生保障和一般公共服务、公共基础设施等。

2.优化支出方式

减少采用专项补贴支持产业、行业发展的方式,审慎、合理地采用税收优惠方式,并探索以“税式支出”的形式将减免税纳入预算管理。公共服务供给要充分将政府与市场结合。中央政府负责提供下限标准的基本公共服务,地方政府根据本身情况在下限基础上提供改善性的基本公共服务,市场提供更高档次的服务。

3.提高财政支出绩效

在建立健全绩效考评体系、完善绩效评价的基础上,探索引入第三方评价主体,强化绩效审计,加强绩效问责,使有限的财政资金发挥最大的使用效益。要延伸支出队伍,有些职责可科学适度地交由市县级执行。

4.进一步完善国库集中支付制度和国库现金管理制度

继续完善国库集中支付制度,理顺国库管理制度,探索形成国库现金管理与国债管理相配合的机制,对中央国库短期投融资工具灵活使用、加强管理,用好国债回购和逆回购投资工具,增加发行短期国库券等融资方式。

5.完善政府采购制度

坚持集中采购为主的改革方向并不断优化方式,以公务卡等方式强化小型分散采购,积极发展公共服务事项的政府采购,提高财政资金使用效率。

(六)完善政府债务管理制度

1.完善国债运行及国债余额管理制度

进一步明确债务规模和期限管理的具体办法;积极发挥国债在协调财政与货币政策、稳定市场预期方面的作用,构建既满足国家借贷需要又有利于风险管控的债务治理框架。优化中央预算稳定调节基金管理使用办法。

2.建立、健全地方债务管理制度

赋予地方政府有限发债权,发挥财政部门在地方政府债务管理中的主导作用。建立全面的地方债务风险治理机制,对政府现金和债务进行精细化管理,建立全国统一的地方债统计制度和信息系统、风险实时监测指标体系、信息披露机制,明确地方债规模控制和运行监管的责任机构。

 

四、财税与其他改革的配套联动

 

(一)价税财改革联动

加快煤炭、电力等资源、能源价格改革步伐,更好地发挥价格信号(比价关系和价格形成机制)在资源配置中的引导作用。按“从煤到电”的路径重点推进电力部门配套改革和电价改革,强化市场导向下的竞争。工业、商业和民用三大类别电价仍可有所区分,逐步合并工、商用电价,民用电价采用阶梯电价,鼓励居民错峰用电。

(二)建立完备的财税信息数据系统

首先要加快建立财政、国税、地税三家统一的财政收支系统,实现三家信息联网。在此基础上,建立全国统一通用的人、企业、政府、社会机构等社会经济主体的标准化唯一代码制度,各部门采集与其职责相关的与上述主体相对应的地、房、股、债、税等客体的基础性原始信息,建立本部门全国大集中、全覆盖的专业信息系统;进一步形成全国性、综合性多边法定信息互通共享平台,既互通信息,又有限度、受约束、可控制。

(三)积极深化行政管理体制改革

同步推进行政管理体制改革和财税体制改革。按照三级政府级次,加快制定职责、事权划分的规则和细则,改进政绩考核指标。推进的节奏要因省制宜。

(四)深化土地制度改革,建立良性循环的土地财政模式

全面健全城市、农村土地所有权、占有权、使用权、出让权和相关权益制度,理顺城镇化过程中从土地开发开始的不动产形成、交易、持有、税收调节全流程,及相关的利益分配关系。

(五)加快金融改革,与财税改革配套联动

加快存款利率市场化步伐,建立存款保险制度,构建金融风险向财政风险转化的防火墙;降低资本市场税费总体水平,形成抑制短期投机、鼓励长期投资的稳定机制;加强反洗钱制度建设,对大额现金交易强化控制。

作者:中国国际经济交流中心财税改革课题组;来源:《比较》

注:本文为中国国际经济交流中心财税改革课题组的研究报告。

课题组指导人:刘克崮;组长:贾康(财政部财科所所长)、高培勇(中国社科院财经战略研究院院长);副组长:满燕云(北大—林肯研究中心主任)。

课题组成员成员:杨志勇、梁季、刘威、蒋震、赵全厚、于长革、施文泼、刘红灿、刘微、贾英姿、汤林闽、苏京春、何杨。本报告主要执笔人:刘克崮、贾康、于长革、杨志勇、蒋震、赵全厚、刘红灿、刘威。

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