中国公共政策研究

李步云:依法治国的脉络与方向

作者  李步云

 17年前,“依法治国”被写入了中共十五大报告,成为党的主张;大约15年前,“依法治国”被写入了《宪法》,成为国家的意志主张;在2014年的当下,“依法治国”被列为十八届四中全会主题,将党的主张和国家意志进一步具化。

就在十五大之前,“依法治国”还是一个讨论不已的问题,围绕着“人治”和“法治”,学术界展开了旷日持久的争论,至今依然余音缭绕,争论最终并没有随着党内关于“法治”的共识而一锤定音,围绕着“法治”的各种杂音依然不时见诸舆论。理念的树立也没有带来执行层面的“法治”共识,今日治理诸相莫不诉说着“依法治国”的艰难历程。


不过,“依法治国”毕竟已经成为党治国理政的根本方式,在朝着治理方式和治理体系现代化之路行进的过程中,如何正确诠释“依法治国”的含义才是政界和学界的历史任务。

被业界尊为“中国法学三老”之一的中国社科院荣誉学部委员李步云,在“依法治国”理念的提出、内涵的解析等方面都有很多理论建树,并最终都为中央领导采纳入中央文件。财新近日通过与他的长谈,梳理了“依法治国”是如何成为党的主张和国家意志,并得以继续充实发展的历史脉络和轨迹,以飨读者。

——编者

  财新:十八届四中全会确定会议主题为“依法治国”,这在中央全会上,是历史上的第一次。我们也注意到,17年前的1997年,党的十五大首次把“依法治国”写入中央文件,35年前的1979年,中央64号文《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》强调了刑法等七部法律能否严格执行,“是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。是不是可以说,中国“依法治国”的建设历程,大致可以分为三个阶段:第一个阶段是1979年到1997年,第二个阶段是1997年到2014年,第三个阶段是2014年之后?

李步云:基本上可以这样划分。就是1979年到1997年的早期理论准备和法治实践,1997年之后的正式确立依法治国基本方略和推进法治国家建设阶段,2014年之后的全面落实“依法治国”阶段。

财新:有人认为,“依法治国”的治国方略是在党的十五大第一次确定下来的,因此十五大是“依法治国”的起点。是不是可以这样认为?

李步云:有一定的道理,但不准确。准确的说法是党的十五大是“法治国家”建设的一个里程碑。在这之前,有个思想理论准备和初步实践的过程。准确的说,“依法治国”的起点是十一届三中全会。正是十一届三中全会确立了党和国家工作重心的转移之后,学术界由此开始了“依法治国”的理论研讨,以及中央领导关于“依法治国”思想的高度统一,然后才有了“依法治国”水到渠成的写入中央文件。可以说,党的十五大的功劳在于通过党内民主程序正式将“依法治国”写入党的文件,成为党内共识。1999年“依法治国”入宪又是一个里程碑,将党的主张上升为国家意志。今年四中全会的全面落实“依法治国”势必也将会成为一个新的里程碑。

 

理论准备

 

财新:从1979年到1997年,学术界围绕着“依法治国”做了哪些早期理论准备?

李步云:主要是围绕着“人治”和“法治”展开的。上世纪80年代初期进行的“人治”“法治”大讨论,其规模之广、理论界主要是法学界参与争鸣学者之多,为中国学术史上所罕见。当时学术界展开了“法治论”、“结合论”和“取消论”这三大派的激烈论争。“结合论”的观点是,“人治”和“法治”都有必要,两者应结合起来。“取消论”这一派认为,“人治”与“法治”是西方的一种提法,不科学,有片面性,有副作用,“我们用‘建设社会主义法制’就行了。”

学术界一致反对要人治不要法治的传统观念和实际做法。但在是否应倡导法治反对人治、法治与人治是否应结合、以法治国概念与提法是否科学等问题上,意见分歧很大。

财新:“法治论”的主张是什么?主要理由是什么?

李步云:我是主张“法治论”的。我在1980年就专门写过文章对“结合论”、“取消论”做了回答。

“结合论”的主要理由是,法要通过人去制定和实施,因此既要重视法的作用也要重视人的作用。就好比毛泽东所说,只有把武器同战士相结合才能产生最大的战斗力。这是将“法治”与“法的作用”、“人治”与人的作用简单地等同起来了。

实际上,法治与人治是两种对立的治国理论和原则(方略、制度)。作为一种治国理论,法治论认为,一个国家能否长治久安和兴旺发达,关键的、决定性的因素和条件,是要依靠建立一个良好的有权威的法律和制度,而不在一两个领导人是否贤明。作为一种治国的原则和制度,法治论主张国家要有良好的特别是要有极大权威的法律和制度;人治论则持完全相反的看法,主张或默认法律可有可无,权可以大于法。当然讲现代法治,还要求实行一系列重要的原则和制度。说任何国家都是法治和人治相结合,那我们今天再讲这种“结合”就没有什么理论与实践意义了。如果我们倡导法治,反对人治,就能解决我国法制建设中长期存在的两个根本性问题:一是在指导思想上总是把国家的长治久安与兴旺发达主要寄希望于一、两个好的领袖人物,而不知法律与制度的决定性作用。二是它能鲜明地反对权大于法、办事依人不依法。

1980年1月4日至5日,中国社科院法学所和《法学研究》编辑部在北京市高级人民法院礼堂还曾经专门举办过全国第一次关于法治人治问题的专题会。我当时是法学所的党总支委员,是具体负责筹备会议人之一。会上预定了几位发言人。当陶希晋同志第一个发言以鲜明的立场主张“法治”后,一位已经安排发言主张法治与人治应当结合的教授,放弃了发言。

财新:可不可以说,从此“法治论”战胜了“结合论”和“取消论”,其关于“法治”的主张成为了全社会的普遍共识?

李步云:也没有完全获得所有人的共识。直到今日,我们仍能看到一些言论和现象,主张法学教条主义,把马恩列斯毛的话句句当真理,将领袖人物的语录编辑和注解作为马克思主义法学;主张法律经验主义,否认理论的价值,拒绝借鉴古今中外的法律文化遗产与成果;主张法律工具主义,否认法律的伦理价值,仅仅将其视为工具,认为法律束手束脚,往往以党的政策和长官意志替代法律;主张法律实用主义,强调法律为无产阶级专政服务,不能正确处理法律和政治的关系,不尊重法律应有的尊严和权威。不过,也不奇怪。这些作为学术观点,是应当反复研究和讨论的。

财新:在理论准备中,还有一个重要的概念,就是你首先提出来的将“法治”和“法制”区别开来。人们当时关于“法治”这一概念的认识还很模糊。比如有的人当时就提出,法治这一概念是历史上剥削阶级提出的,没有阶级性,是一个“非阶级或超阶级”的概念,因此,我们不能用。

李步云:这只是当时的一个反对意见。我当时就说了,民主、自由、平等、人权、人道主义等概念,都不是无产阶级自己的发明,而是历史上沿袭下来的。为什么这些概念可以用,“法治”这个概念就不能用了呢?法治论者都强调的是,一个国家应该制定一套比较完备的法律,作为人们的行为准则;任何人包括国家领导人在内都要遵守法律,严格依法办事;法律面前人人平等,谁违法犯罪都要受到同样的制裁。

当时还有人提出,“法治”就是“法律的统治”,这是一种望文生义的解释。也有人提出,虽然我们十分强调工业、科学等等的作用,但不能提什么“以工业治国”、“以科学治国”,所以提“以法治国”也是不科学的。还有的提出,“法治”这一概念有“片面性”,因为它否定了党的领导的作用,否定了党的路线的作用和政权的作用,否定了政治思想工作的作用和共产主义道德教育的作用等等,是鼓吹“法律万能”。也有的提出,既然有了“健全社会主义法制”这一口号,就用不着再提什么“要实行社会主义法治”了。

财新:“法制”与“法治”到底有哪些不同?即使到今日,我们还可以看到一些文章和文件里,对这两个词的混淆使用。那么,在什么情况下用“法制”,什么情况下用“法治”?

李步云:“法制”与“法治”有四点区别。我最早是在1982年初“法治概念的科学性”一文里提出来的。当时,在关于法治与人治问题的讨论中,有的人提出,“法治”这一概念“不科学”,有“片面性”,和坚持四项基本原则有矛盾,既然有法制的提法,也用不着再讲什么法治了,因此主张抛弃“法治”这个概念。

我觉得,这种观点是错误的,我就写了这么一篇关于“法治”概念的文章,提出“法治”这一概念“科学”,没有“片面性”,和坚持四项基本原则没有矛盾,“法制”不能代替“法治”。

从1982年初我写“法治概念的科学性”提出“法治”到党的十五大报告第一次在党的纲领性文件中明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”这一治国方略和奋斗目标,很多学者、干部和普通公民都搞不清楚“法制”和“法治”区别。这和一位前中央领导同志个人的认识有关,他用“法制”与“人治”相对立,而反对用“法治”。

“法制”与“法治”有哪四点区别?第一,法制是法律制度的简称,是相对于政治制度、经济制度、文化制度以及其他各种制度而言的。法治则是与人治相对立的一个概念,主张法治意味着否定人治;第二,法制的基本内涵是指法律以及与法律的制定和实施相关的各种制度如立法制度、司法制度等,法治的基本内涵是与人治不同甚至对立的一种治国理论和治国方略和原则;第三,实行法治首先必须要有法制或法律制度,但却不能说有了法制就必定有法治;第四,法制动态含义即“有法可依,依法办事”,法治则与民主政治密切相关,要求在法律制定和实施的各个环节上都贯彻民主原则,实行立法权、司法权和行政权的分离和相互制约,实行司法独立,严格做到法律面前人人平等,体现法律的正当程序原则。

财新:在理论准备中,“依法治国”是不是也是一个重要概念,它的具体内涵是什么意思?

李步云:我们最早谈的是“以法治国”,是我和王德祥、陈春龙在1979年9月,中国社科院召开的“庆祝中华人民共和国成立30周年学术讨论会”上提交的论文。这篇文章从观念更新和制度变革两方面详细论述了要在我国实行以法治国的方针。法学界普遍认为,这是第一次明确提出要在我国实行依法治国,并从理论和实践上做了系统论述的文章。《光明日报》在征求中央法制工作机构一些同志的意见后决定发表全文,但认为“以法治国”口号中央尚无此提法,就以《要实行社会主义法治》为题,在1979年12月2日摘要发表。结果,社会反响很大。有的同志告诉我,某中央机关有人曾将这篇文章抄成大字报,张贴在机关门口。后来,这篇文章就全文刊登在了1981年群众出版社出版的《法治与人治问题讨论集》中。

“以法治国”也就是“依法治国”,根据人类的共同经验和中国的具体国情,它的具体内涵包括以下十项:法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。

在中国社科院法学所召开的一次国际学术研讨会上,一位瑞士学者对我说,你的十项原则,前九条同西方国家的主张一样,但我们那里从来不提“党要守法”这一条,这是为什么?我回答说,在我国,第十条不仅需要,而且这一条最重要。在西方,法治经历了有近两百年的发展过程,任何政党必须守法,已成一种宪政文化和习惯。同时,你们是多党制或两党制,办什么事都公开。如果一个党不按宪法办事,公民就不会投你的票,你就别想上台执政:上了台也常被赶下来。我们这里是一党执政多党合作,保持了社会稳定,也能办成很多大事。但这种政治体制又必须强调和重视执政党必须依法办事,依法执政。

财新:长期以来,我们讲的是“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,“依法治国,建设社会主义法治国家”究竟和这个有什么区别?

李步云:16字方针是我国过去法制建设的基本口号,起了很大作用,今后仍然可以使用。但是16字方针的要求在古代也适用。中国古代法律也很“完备”,管子也说过“君臣上下贵践皆从法,此之谓大治。”而现代“法治国家”的标志则是上述16个字难以完全概括和表达的。例如,现代法治国家不仅要求有法可依,而且法律应当良好,要符合事物的本质和发展规律,符合当今的时代精神。要求反映全体人民的利益和意志,能促进社会和经济的快速发展,能促进社会的公平正义,同时法律体系要严谨科学。现代法治国家必须建立在民主的基础上,立法、司法和执法都应贯彻民主原则。现代法治要求立法权、司法权和行政权不能集中于一个人或一个机构手中,应实行权力分立与制衡,应实行司法独立。现代法治要求法治主要“治官”,而不是主要“治民”;要将尊重和保障人权作为基本出发点和落脚点;等等。因而,现在只提16个字已是远远不够了。在现代,16字方针可以认为仅是“形式法治”,而不是“实质法治”。

经过长期的讨论和争鸣,“要法治不要人治”的主张得到了越来越多人的认同。但是在理论和实际工作者中对法治概念与“依法治国”的口号和方针仍然存在这样那样的看法和疑虑。

要从人治走向法治并不容易,在现实生活中,我们还可以大量的看到“人治”的现象:有了党的政策可以不要法律,领导人的意志高于法,办事可以依人不依法,依言不依法等等。

 

法治实践

 

财新:1997年之前的早期法治实践,在您看来,有哪几件标志性的事情?

李步云:标志性的事情一个是十一届三中全会的召开以及以后的四个事件,一个是党的十一届三中全会。全会公报指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要日程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权。”

第二个是1979年中央64号文《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》。这部文件强调,刑法等七部法律通过后,“它们能否严格执行,是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这是建国后包括党的十一届三中全会以来,在党和国家的重要文件中第一次使用“法治”这一概念。这一文件在确立一系列法律原则的同时,决定“取消各级党委审批案件的制度”,取消“文革”中“公安六条”所规定与实行的这谓“恶毒攻击”罪和“反革命”罪,宣布对“摘掉了地、富、反、坏分子帽子的人”,“应保证他们享有人民的民主权利。”这一文件当时是胡耀邦提出要搞的。我、王家福、刘海年、滕文生等都参加了起草工作。在上述一系列重要内容中,包括取消党委审批案件的制度,我曾向最高人民法院和最高人民检察院征求意见。最高法研究室主任鲁明健对我说,我们十分赞同取消这一制度,但最好由你们学者提出来,不然人们会说我们是向党要权。高检专门召开党组扩大会议,也一致表示同意取消这一制度。有人告诉我,最高人民法院党组在讨论这个文件时大家自发鼓掌,院长江华在后来的一次讲话中曾说,我入党五十年,这是我看到过的有关民主与法制的最好的党内文件。

第三个是对林彪,江青反革命集团的审判。应中央有关领导同志的要求并最后定稿的、以“特约评论员”名义撰写的《社会主义民主和法制的里程碑》一文,发表在1980年11月22日《人民日报》。该文总结的这次历史性审判的五条现代法律原则是:司法民主、司法独立、实事求是、人道主义和法律平等。该文最后说,“对林彪、江青反革命集团的审判,是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑。它充分体现了以法治国的精神,坚决维护了法律的权威,认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则,在国内外引起了强烈反响,具有除旧布新的重大意义。”这也是最早提“以法治国”的重要中央文献。

第四个是,我在1982年于光明日报上发表过一篇文章“党组织要在宪法和法律范围内活动”,被党中央采纳写进了党的十二大报告和新的党章。

还有一个是1982年宪法。它在序言的最后一段这样强调要维护宪法与法律的尊严与权威:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严,保证宪法实施的职责。”这部宪法还恢复了1975年宪法和1978宪法被取消的司法独立和法律平等原则。

财新:“法治国家”和“依法治国”最终是怎么得以写入党的纲领性文件中的?

李步云:“依法治国”的写入最早是在1996年2月8日,中共中央政治局听取了中国社科院法学所课题组的“依法治国”的讲座,江泽民作了“实行和坚持依法治国,保障国家的长治久安”的重要讲话后开始的。1996年3月八届人大四次会议的一系列文件包括《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,已经郑重地将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确立下来。1997年党的十五大报告,对依法治国方针的科学含义、重大意义和战略地位,作了全面而深刻的阐述。正式将依法治国提升到“治国方略”的战略高度。1999年3月又将这一治国方略和奋斗目标庄严地记载在宪法中。法治入宪表明依法治国方略已由党的主张上升成为国家意志。

应当特别指出的是,司法部《实行依法治国建设社会主义法制国家的理论与实践问题》这个题目出得好。从“一五”普法到“二五”、“三五”普法,他们都提“依法治国”,并创造与摸索出一套依法治理的制度和经验。他们在这方面功不可没。

“法制国家”这个词在1996年3月八届人大四次会议时还在用,1997年9月江泽民同志所作的党的十五大报告改为“法治国家”,时隔仅有一年半。这说明以江泽民同志为核心的第三代领导集体,洞察细微,能认真听取专家的看法而果断决策的。但“法治国家”这个概念,学者中什么时候最早提出,我没有作专门调查,不敢肯定。也许王家福、刘海年和我在1989年《论法制改革》一文是较早提“法治国家”的论文。

1997年2月,王家福代表课题组讲的题目是《关于实行依法治国,建设社会主义法制国家的理论与实践问题》。我当时就提出,题目应改成我写的那个初稿的题目《依法治国,建设社会主义法治国家》。当时司法部领导考虑,题目刚定,即将开讲时题目又改了,有点不合适,因此没有同意。十五大召开前夕,我和王家福、刘海年商量,应借这次机会将“法制国家”改为“法治国家”,于是决定给中央领导提供几份参考材料,其中一份就是江泽民同志于1989年7月26日接见中外记者时关于法治与人治问题的讲话,“我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。这也是新闻界常讲的究竟是人治还是法治的问题,我想我们一定要遵循法治的方针”。据说,十五大报告就是由江泽民亲自拍板,将“法制国家”改为“法治国家”。

财新:1997年之后的法治实践,在您看来,有哪些标志性的事情?

李步云:1999年3月15日,第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,把“依法治国”正式写入了宪法,规定:‘中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。’”将党的主张上升为国家意志。

2002年,党的十六大提出了政治文明的概念,因为在此之前党和国家的文件都只是提两个文明:物质和精神文明,这是第一次提出来了政治文明,实际上把民主和法治提出来了,提到了国家发展战略的高度。

2004年宪法修改时将“国家尊重和保障人权”写进了宪法。这是对法治概念的一个重要发展。有人曾作了一个非常形象的比喻:“法治是法学的皇冠,人权是皇冠上的明珠。”法治具有伦理性和工具性双重价值,就其工具性价值来说,法治是保障人权的手段。

2007年,党的17大提出了科学发展观,提出“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务”,提出科学发展观的核心是“以人为本”。这就彻底否定了以阶级斗争为纲的路线,为法治国家的建设奠定了社会基础。“以人为本”,说明法治建设要依靠人民,为了人民,是一个非常重要的法治理念,法治精神。

党的十八大以来,在法治中国的建设上,中央又提出了一系列新的概念、理论和重大举措。比如,十八大提出”弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念法治精神”,提出“领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,并且提出法治中国的总目标:全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。按照党十七大报告的精神,社会主义法治精神的核心就是“以人为本”,要以人本价值观指导我们的法治建设。

十八届三中全会又特别将“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”具体化,从“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”等五个方面提出了具体要求。

 

寄望四中全会

 

财新:四中全会是党内第一个以“依法治国”为主题的中央全会,怎么在“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”具体化方面有所部署,值得期待。你在“依法治国”理念的提出、内涵的解析等方面都有很多理论建树,并最终都为中央领导采纳入中央文件。这一次,你对四中全会有什么期望?

李步云:十八大提出了一系列新的提法,三中全会又明确了五个方面的具体要求,希望全面落实依法中国,推进法治国家的建设。对此,我是乐观的,中国“法治中国”的建设势必又会进入一个新的阶段,开启又一里程碑。

那么,什么叫做“全面落实”?过去,我在理论上提出了“依法治国”的具体内涵包括以下十项:法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。从过去这么多年的实践看,不太好落实。我觉得,现在应当落实到执行单位。这样,我提出“法治中国”有八个标志:人大科学民主立法,执政党依宪执政,政府依法行政,社会依法治理,法院独立公正司法,法律监督体系完善,法律服务机制健全,法治文化繁荣昌盛。

总之,这次会议是建设法治中国的一个里程碑。我相信四中全会会的召开会加快建设“法治中国”的步伐,会把十八大提出的“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”的要求进一步具体化。

来源:财新网 杜珂/采

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