中国公共政策研究

马宇:设立改革委员会该提上议程了!

作者 

      本次中共十八届三中全会的最大亮点之一,就是决定成立中央全面深化改革领导小组。这个领导小组将会是最高层级的,既须高瞻远瞩确立各个阶段的改革目标,又要统揽全局进行顶层改革方案设计,还要协调调动各方力量推进改革,并且督促检查以确保各项改革措施的落实,是这一轮深化改革开放取得成功的重要组织保证。该决定一经宣布,即引起国内外广泛关注。


      以笔者所见,成立全面深化改革领导小组大概有两方面原因:

其一,加强本次深化改革的领导力量。

深化改革,解决的是体制机制深层次的矛盾和问题,面对的是全面深刻的利益格局调整,必然遭遇既得利益集团的强大抵触,这正是本次深化改革的最大难点所在。某种意义上可以说,本次深化改革,难度要远比1991年邓小平南巡、2001年加入世贸组织所进行的改革开放大得多。因为此前的两次大的改革开放高潮,更多的是思想解放、局部改革、内部微调,大的利益格局没有根本改变,并且几乎所有人、所有机构(包括政府部门)都享受了改革开放释放出来的巨大红利,虽然多寡不均,但毕竟都是改革开放的受益者,所以改革开放面对的阻力相对较小。而此次深化改革,几乎每一领域、每一步的改革都涉及深层利益格局的调整,某些强势集团的利益可能因为改革而受到削弱,“触动利益比触动灵魂更难”,遇到的阻力也会空前加大,甚至随着改革的深化可能会以几何级数递增。当此之时,只有成立最高层次的全面深化改革领导小组,才能打破利益固化的樊篱,“以更大的政治勇气和智慧”,强力推进改革。

其二,调动一切能够利用的改革资源。

本次深化改革,相比改革开放35年来的三次改革开放高潮,更具全面性、系统性、深入性。第一轮改革开放高潮,集中在农村联产承包责任制改革和建立经济特区等的沿海开放战略;第二轮改革开放高潮,集中在思想解放前提下的对外开放大幅度推进,确立了建立市场经济体制的改革目标,开始从计划经济转向市场经济;第三次改革开放高潮,加入世界贸易组织,更是以开放促改革的战略措施,通过扩大对外开放融入全球经济,与国际规则接轨,带动国内相关法律法规修订和管理体制管理方式调整。前三次改革开放高潮,都更集中于经济领域,并且由此带来了惠及各个阶层、广泛人群的巨大红利。但本次深化改革,除经济领域的改革依然是核心内容之外,还涉及政治、社会、文化、生态等等领域,内容更加广泛、深刻,关联性更强,互相牵制更大,任何一个领域的改革都难以单兵突进,而必须总体协调、齐心协力、相辅相成。即使从改革的具体操作上来说,也不是哪个部门能够单独完成,必须有其他所有相关部门的通力配合。但在目前体制框架下,跨部门的协调、配合难度极大,甚至互相扯皮、牵制更为常见。所以,为了实现本次全面深化改革极为强调的凝聚共识、统筹谋划、协同推进,一个最高层次的领导机构也就成为必须。

全面深化改革领导小组须由最高领导挂帅似乎已是共识;同时,为了更好地实现全面深化改革领导功能,还有必要“实化”这个领导小组。

从以往成立领导小组的惯例来看,一般只是决策机构,所以层次高、人员少,除中央领导牵头负责外,成员由相关部门负责人担任,日常工作则由领导小组办公室负责。至于具体的政策方案设计、实施,则基本还是由既有体制框架内的党、政有关部门负责。这种设立模式,好处是充分利用了现有党政部门资源,决策和设计实施分两个层次进行,操作方便,效率较高。但窃以为,这种模式不适合本次全面深化改革领导小组,理由有二:

第一,功能有限。以往的领导小组,基本是决策型,对于有关问题进行拍板决策,自身的调查研究、方案制定、实施推进能力较弱,而须依赖于原有机构。但本次全面深化改革领导小组,则远比其他领导小组功能为多,其基本功能地位是:负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,也就是说,既要拍板决策,又要进行具体的改革方案顶层设计,还要组织协调各个部门整体推进,还要进行事后监督落实,多项功能集于一身,单纯的决策型领导小组是无力完成的。

第二,责无旁贷。非不为也,实不能也。本次深化改革,顶层设计不能由现有的某个部门负责,因为这些部门往往自身正是改革的对象(!),设计出来的改革方案在总体思路上既脱不出以往的窠臼,在具体措施上又会受到既得利益的局限,难以适应此次深化改革的要求,甚至有可能借改革之机再次强化自身权力和利益。目前我国普遍存在的部门立法导致的部门利益法律化,就是极为沉痛的教训。此次成立的全面深化改革领导小组,职能定位涵盖改革目标确定、改革方案制定、改革政策实施、改革效果检查评估等改革全链条,这是与以往决策型领导小组的最大差别所在,但也是根据本次全面深化改革的高难度、综合性而采取的针对性动作,是为了强化全面深化改革领导小组的权威性和领导力。因此,不能依循以往决策型领导小组的旧例。

所以,中央全面深化改革领导小组必须“实化”,即在领导小组之下,设立“改革委员会”作为实体机构。

这个改革委员会,不是以往“体改办”、“体改委”的简单恢复,而是新设机构,全面负责各项改革方案的顶层设计和监督实施。相比目前的政府主管部门,改革委员会具有更高的权威性、更强的独立性、更好的超脱性,因而更可能制定出更科学、更合理、更具前瞻性和可持续性的改革方案,也能更有效地保证各项改革措施落实到位。

因为本次全面深化改革,除经济、社会、文化、生态等领域外,还涉及政治、党建、军事等方面,所以改革委员会职能也比以往的经济体制改革委员会专注于经济领域有所不同。故其职能定位也可分两种,一是大改革委,涵盖所有改革领域,作为党中央、国务院的共同下属机构;二是小改革委,仅涵盖经济、社会、文化、生态等领域,作为国务院下属机构,至于政治、党建、军事等领域改革则另行安排。

根据目前情况和改革要求,笔者倾向于建立小改革委,即集中精力全力解决本次深化改革的核心—经济及其相关领域的改革问题。

不管怎样,全面深化改革大方向已定,但改革成效如何,关键在于实施。中央全面深化改革领导小组的实化,就是全面深化改革的机制保障。

鉴于此,笔者建议中央全面深化改革领导小组成立伊始,即应着手制定设立国家改革委员会的工作方案,提交明年初的全国人大通过,列入国务院组成部门序列,尽快投入改革顶层设计工作。

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