中国公共政策研究

张千帆:民间共识 经济政治法治三维度改革

作者 

       十八届三中全会已经开幕,坊间对于即将出台的改革措施有不少传闻。虽然决定是否改、如何改本来是政府的事情,但是 “天下兴亡,匹夫有责”;在一个健康社会,民间理应对未来的改革走向发表自己的主见,而不能坐等中央的“顶层设计”。事实上,在经过三十年改革之后,中国 民间社会已经就改革的基本方向达成初步共识。中国改革应向何处去?答案取决于当今改革究竟出了什么问题。当前,中国亟需在经济、政治与法治三个向度上推进 改革,而民间改革共识则分别体现为经济市场化、政治民主化与执政权力的法治化。


一、经济市场化

在经济方面,虽然中国近三十年连年维持GDP高速增长,但是由于政治体制改革未能同时推进等原因,经济发展已经出现了严重偏差,经济改革的深化正面 临严峻挑战。在“GDP至上”的政绩思维指导下,中国式“发展”已经成为造就贪官、侵占民利、破坏环境、浪费资源的贬义词。尤其是近二十年来,“国进民 退”现象十分严重,具体表现在以下几个方面。

首先,国有企业的垄断地位进一步加剧,民营企业的发展受到排挤,尤其在准入、贷款、融资等方面受到严格限制,明显损害了公平竞争环境,严重制约了中 国市场经济的发展活力。其次,国家财政收入增长远远超过GDP增长,国家财政占国民收入的比例连年增长。再次,国家财政越来越多地被用于“维稳”、军备等 目的,民生、教育、社会保险与环境保护等公益投入却严重不足,贫富差距越来越大,普通百姓面临看不起病、上不起学、买不起房等多重生存压力。

最后,1994年实行“分税制”后,中央财政占国家财政比例显著提高,许多地方靠正常税收不足以支持地方公共事业,加上“GDP至上”的政绩考核需 要和官员个人寻租动力,各地纷纷诉诸“土地财政”,利用宪法第10条存在的漏洞将土地征收和城市化绑架在一起,通过压低补偿剥夺农民土地,严重损害了农民 利益与社会稳定。

要从根本上遏制“国进民退”、实现还富于民,让经济改革真正惠及多数平民百姓而非少数特权利益,中国未来的经济改革必须坚持市场化方向。第一,要把 发展和致富的权利还给人民,遏制各级政府干预经济、与民争利,从根本上扭转“GDP至上”的发展思路,让地方政府专心投入治安、教育、民生、环保等地方公 益事业,而不是借“发展”的名义侵吞人民的利益并为腐败创造机会。第二,国家必须保障民营企业的法律平等地位,放松对民营资本的管制,充分保护企业家的合 法权益。第三,改革土地管理制度,落实宪法修正案规定的公正补偿原则,放松农地用途管制,将土地使用权还给农民,并将城市化和征地脱钩。

要改革不合理的土地管理制度,前提是合理分配中央与地方财政,实现事权和财权相统一。同时,国家财政增长必须保持克制。鉴于中国国民实际税负已经相 当沉重,应立即实行财政收入和GDP增长挂钩、财政收入增长速度不超过GDP增长速度的政策。最后,合理分配财政开支,显著增加教育、医疗、低保、环保等 民生投入,尽早实现义务教育的地域平等,建立全民医保制度,并为低收入人群提供体面生活的底线保障。总之,国家财政应该恰到好处地为人民做实事,而不是成 为贪官污吏的囊中之物。

 

二、政治民主化

要让经济改革走上正轨并真正对人民有利,必须和政治改革同步进行。事实上,财政改革在本质上是一场政治改革;没有民主监督,就无从实现“取之于民、 用之于民”的民本目标。没有配套的政治改革,无论是经济、财税还是法治改革都难以推动。近年来,经济改革走偏、财税改革原地踏步、司法改革不进反退,都是 政治改革未能展开的结果。其实政治改革并不需要别出心裁的创新,而只要求政府让宪法规定的人大制度运行起来,让各级人大真正发挥职能,并把各级选举落到实 处。

1982年宪法第2条明确规定,“一切权力属于人民”,而要落实“主权在民”原则,关键在于规范各级人大选举,并让各级人大真正发挥代议和监督职 能。按照1982年宪法的设计,各级人大是实现人民参政议政的基本制度。人大选举是否规范、人大代表是否愿意并能够代表选民的利益积极履职,直接决定了这 个国家的基本性质,决定了政府和人民之间的基本关系,决定了广大人民的根本利益能否得到有效维护。近年来,中国社会之所以发生了那么多群体性事件,以至严 重损害社会稳定与执政根基,根源在于各级人大角色缺位。

目前,中国人大制度存在两大类问题。首先,各级人大选举普遍走过场,政府干预、贿选舞弊现象十分严重,由此导致人大代表并不能真正代表民意,代表履 职普遍缺乏积极性,在重大公共事件中几乎从来不见他们的踪影。个别代表克己奉公、热心履职,积极为选民办实事,却往往被视为另类甚至受到打击迫害。其次, 宪法规定的人大职能多流于形式。由于绝大多数人大代表或常委会委员都是兼职的,代表或委员能够投入立法、预算和监督等宪法职能的时间、精力和财力都十分有 限,导致人大代表只是在开会时举举手、拍拍手的摆设,人大成了为政府排忧解难的“橡皮图章”。

要改变这种现状,首先要从改革县乡两级人大的直选做起。目前,绝大多数社会问题都产生于基层。规范基层人大选举能够从源头上解决基层社会问题,极大 巩固执政基础和维护政府威信。为此,中央有必要严格禁止地方党政干预人大代表候选人的产生和竞选活动,同时保证各级人大代表能够有效履行宪法职能。按照宪 法第34条、第35条和选举法的有关规定,公民有自由参与竞选基层人大代表,参选人和选民之间的自由交流不能以“扰乱社会治安”等罪名遭到干涉与限制。按 照宪政国家的通例,只要参选人获得一定数量的选民支持,就自动成为合法候选人。现行选举法对候选人设置了极不透明的“酝酿”、“协商”过程,看似门槛很 低,实则赋予地方选举委员会几乎无限的自由裁量,从而为地方党政内定候选人提供了方便机会,必须从根本上予以改革。

在规范人大选举基础上,有必要强化各级人大职能并推动人大代表专职化。人大机构改革宜从各级人大常委会开始,逐年增加专职委员的比例。建议每年增加 10%的常委会委员作为专职委员,力求在五年内达到一半的常委会委员成为专职委员。建议每年增加5%的人大代表作为专职代表,在五年内让四分之一的人大代 表成为专职代表。人大代表的履职方式应由代表自己决定,合法的履职活动不得受到地方党政或人大干预。

村委会和业主委员会选举是中国基层民主的自然延伸,同样需要制度保障。近年来,村委会选举普遍受到上级党政干预,贿选等腐败现象越来越严重,村委会 在没有村民同意的情况下出卖村民土地等利益的事件时有发生,乌坎事件就是其中一例。要有效解决中国农村土地等重大利益冲突,必须明确禁止地方党政干预村委 会选举,有效规范村委会和村民代表会议选举,尽快建立村委会、村民代表会议和选举委员会等村级机构的相互制衡机制。

 

三、执政法治化

无论是市场经济还是民主政治,都离不开一个基本法治秩序,而法治秩序的建构则离不开公正独立、不受政治干预的法官与律师队伍。司法职业化是自 1999年即已确立的改革方向,也是实现法治国家的必由之路。十余年来,虽然司法改革也取得了一定的成绩,但是距离司法公正的目标依然相当遥远,司法腐败 和行政化现象十分普遍。尤其自2008年以来,职业化改革步伐基本停滞,有些方面甚至发生倒退,以至司法改革走到了方向不明的十字路口。

当前,中国司法体制存在诸多弊端,主要体现于以下三个方面。首先,法院严重缺乏独立性,法官判案极易受到政治与行政干预。虽然宪法第126条规定: “人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但是这项规定在司法实践中并未得到落实。在法院人事、财政、职权都不独立 的情况下,司法审判无法抵制当地党政部门干预,各级政法委干预个案的现象十分常见。法院内部实行的院长负责制、审判委员会制度、等级管理及各种考核体制虽 然可能有助于监督法官判案,却抑制了法官独立人格的成长。其次,司法腐败仍然十分严重,法官“吃了原告吃被告”现象普遍存在,尤其是判案不透明、判决不公 开、判决书不注重说理的现状为司法腐败创造了便利空间。最后,各级党政违法干预司法过程的行为普遍存在,律师正常办案的权利得不到保障,刑讯逼供、冤假错 案屡禁不止。薄熙来主政下的重庆“打黑”运动就是一个典型例子。

要提高中国司法素质和威信,只有重启司法职业化改革,让法院职能回归司法定位,为司法公正、依法判案提供制度保障。第一,执政党应有意识地维护司法 独立,主动避免干预个案。按照党政分离的基本要求,执政党的职能在于选拔干部并确定国家的大政方针,而非让个案判决直接体现自己的意志,否则很容易造成执 政党在司法实践中违背自己主持制定的法律和政策。如果要继续保留政法委机构,那么它的职能应当转变为监督地方党政尊重司法的独立地位,而不是混淆公检法职 权。第二,宪法设计应强化司法垂直管理,减少法院在人事与财政上的地方依附,遏制地方保护主义,为法院依法独立审判营造良好的制度环境。第三,法院内部应 弱化政治与行政控制,最大程度地赋予法官依法独立判案的权利。行政控制并不是遏制司法腐败的良方,反而是滋生腐败的温床。遏制腐败和司法职业化改革是并行 不悖的,坚持审判公开、判决公开并强调判决书的说理质量等职业化改革将最大程度地压缩法官腐败的空间,同时有助于提升司法公信力。

最根本的是,法院职能的基本定位应回归依法审判。法官必须对法律负责,司法审判必须坚持法律至上原则。至于审判结果是否让人民满意,往往取决于多种 复杂因素,不应作为评判司法工作的标准。法院当然可以从事部分调解工作,但是不应刻意强调并将其作为工作重点。大部分调解或仲裁工作应分流于法庭之外,由 司法行政部门解决。对于某些小额诉讼,可以设计简易司法程序,以提高审判效率、降低诉讼成本,但是所有变通措施都不得使法院偏离其审判本位。

同样重要的是,法治化改革不只是局限于法院,而是囊括所有政府行为。由于目前缺乏有效的法律规范审查机制,不仅具体的行政违法现象十分严重,而且不 同等级的抽象规范之间相互冲突,“立法打架”现象相当普遍,进而导致“上有政策、下有对策”,中央利民措施在落实过程中效果大打折扣。因此,有必要建立专 门的法律规范审查机构,以有效控制法规、条例、规章及一般规范性文件的合宪性与合法性,进而理顺中央与地方的立法关系,保证中国法律体系的和谐统一。

另一方面,单纯强化中央集权是不明智的。中国幅员如此辽阔、层级如此众多、地方差异如此巨大,单靠中央管控必然力不从心。要有效治理一个泱泱大国, 还有必要兼顾辽阔版图下的地方差异、多元性与自主创新的需要,在符合宪法与法律基本原则的前提下充分允许地方自由试验不同模式,形成良性地方竞争格局。过 去三十年的改革开放正是1978年安徽小岗村引领的地方试验、中央推广的成果,今后的经济、政治与法治改革也需要引入新的地方试验、竞争与融合机制。

如果单向倚靠自上而下的中央管控,而为数众多的各级地方又实际上享有不受控制的自由裁量,那么结果只能是纵容地方官员滥用公权、侵占民利并不断制造 新的社会不稳定,进而动摇执政合法性根基。与其中央直接管控各级地方,不如把权利赋予人民,让他们充分行使宪法与法律规定的言论自由、批评监督、民主选举 等基本权利,让各级地方官员直接对当地选民负责。中央最需要做的并非事必躬亲、取代地方,而是通过政治与法治改革切实保障人民的宪法权利,实现地方民主自 治。否则,如果改革的舞台上人民依旧缺位,那么新一轮改革恐难跳出“一抓就死、一放就乱”的制度怪圈。

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