中国公共政策研究

吴稼祥:中国再改革,要勇气,更要智慧

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       举世瞩目的中共十八届三中全会将于11月9日-12日召开,此次会议将“研究全面深化改革重大问题”。处于转型期的中国民众充满憧憬与期待。

其中,国务院发展研究中心为此次大会提交的“383”改革方案总报告因其勾勒出一幅详尽的“改革路线图”,引发公众广泛讨论和深刻解读。“383”方案描绘了怎样的改革蓝图?改革过程中的国家与社会、政府与民众的互动关系呈现怎样的格局?央地关系的变迁是否有可能开启“多中心治理”的进程?带着一系列问题,时代周报采访了著名学者吴稼祥先生。


“383”报告依然是局部、政策和阶段性的

 

 

时代周报:世人瞩目的十八届三中全会即将在11月9日召开,此前已经有高层发声,称将“研究全面深化改革”,对于这场“全面深化改革”,现在流行着各种期待与猜测。比如最近讨论热烈的“383”报告。你对这份报告怎么看?对于十八届三中全会,你个人的期待是什么?

吴稼祥:关于“383”报告,不能估计过高,也不能估计过低,如果把它看成是中央的既定政策,这就是估计过高了,如果把它等同于一般学者的政策建议,这就是估计过低了。我认为,这应该是十八大以来新的中央领导团队,在这将近一年的施政过程中,一方面是正在做的事情的文字化和条理化,另一方面是他们打算要做的事情的文字化和条理化。应当说,这份报告做得还是相当细,采取的是中性化的、政策性的而非意识形态的、体制性的语言。从报告的内容来看,基本上是针对存量问题的解决方案,比如,怎么解决土地体制问题,怎么解决金融体制问题,怎么解决国有企业垄断问题,这应该都是一些存量问题,而没有涉及像城镇化和自贸区这样的增量问题。而且,这套方案是一个阶段性的表述,基本上是未来五年内要做的事情,五年以外的,似乎没有考虑。

总体来说,我认为是“383”报告是一个局部性、政策性、操作性和阶段性的报告,在更高层次、更宏观层面究竟如何与整个政治经济体制对接,甚至相应的调整和妥协,估计还要等到十八届三中全会到来后,我们才能看清楚。

现在的经济体制改革,剩下“三块硬骨头”加一个分配体制。三块硬骨头,我指的是土地制度、金融体制和国有企业。这三件事情是这一届团队需要啃的硬骨头,而且需要很有技巧。所以,习近平在会见清华大学经济管理学院顾问委员会海外委员时有一句话说,现在要全面深化改革,需要更大的政治勇气和智慧,光有勇气不行,还得有智慧。1980年代主要强调勇气,没太强调智慧,胆子要更大一点,步子要更快一点,现在呢,还得特别强调智慧。怎么做才能把事情做到,而不引起巨大反弹以致半途而废,这需要极大的政治智慧,分寸拿捏要到位,火候要恰到好处。

对于十八届三中全会,我最大的期待就是在土地制度、金融体制改革和国有企业制度化方面有所动作。现在已经在进程中的城镇化和自贸区,对我来说已经是喜出望外,我以前没有想到过有这样的一个招法,所以将来这都是很大的亮点。另外,我也希望有可能的话,这次的三中全会能提出一个政治体制改革试点这样的想法。

 

蓝图已经绘好,需要施工队

 

时代周报:十八大的新格局确立以来,各界对“新政”充满期待。至今看来,经济新政有三个抓手,一个是城镇化,一个是自贸区,还有一个是审批制。但是,这些大多还是停留在概念上,或者还难见“甜头”,同时也遇到很大的阻力。

吴稼祥:我认为,这三个点抓得非常好。我们可以把新一届政府比喻成一个建筑公司,目前的状态是大楼蓝图已经设计好了,接下来得有施工队伍啊,可是,我们现在有施工队伍吗?为什么要搞群众路线教育?那就是在准备施工队伍嘛。如果这些人的思想与新一届政府的执政理念和方针是一致的,那么施工队伍就是现成的,如果有不一致的,那就得自己组织。到目前为止,这个施工队伍不仅没有配备完成,而且蓝图实际上都有人在修改,本来画的蓝图挺好的,第二天打开一看发现被改动了。这怎么办?

城镇化是很了不起的一个抓手,李克强非常棒,他是在把改革进行扩展,解决中国市场经济解决不了的问题,也就是大城市的过度膨胀和农村的空心化问题,必须要从这中间找到一个过渡带。城镇化既是经济的增长点,也是新体制的结合,包括土地制度改革、人口制度改革以及生态建设都可以糅合进去。当然,这是一个干十年才能见成效的一件事。

自贸区也非常好,过去是让香港大陆化,现在是准备让大陆某些试验区香港化,要从这个角度来理解。开发区不过是给来料加工一些特殊政策,而自贸区是引进体制。那个时候是市场方式和计划方式的研究,现在是体制的研究。应该说,这个意义非常大。

但是所有这些事情,只能先开个头,现在成不了气候,就像下围棋在角上挂一个子,先下到这儿,逐渐地再下子,才能成气侯,但是,哪个子必须下,这就是博弈。现在我们期待的十八届三中全会,都是在为这些东西背书,在组织上、思想上进一步推动,这一定是相当艰难的,所以,要有更大的政治勇气和智慧。

审批制改革,从理念上说,是政府在割自己的肉,国务院刚刚决定取消企业登记的注册资金限制,以及年检制度,政府的收入肯定会减少,这是割自己的肉;企业登记取消资产限制,这是平权。

不过,所有这些改革,都不能太急,越是重大的改革,越需要铺垫。我认为,就像当年邓小平吸取此前的历史教训一样,今天的领导人也在吸取教训。

时代周报:刚才你提的“施工队”的比喻很重要,比如,对于城镇化来说,一个较为普遍的忧虑就是担心其在推进过程中可能会和过去一样被异化。如果还是在原来的旧思想、旧方式和旧班子中打转转,那么异化几乎就是必然的。所以,要建立正向的改革预期,不仅需要政策上对路,而且更要执行上靠谱。当然,与之相应的耐心也是必须的。

吴稼祥:这个问题提得相当好。现在不是说不改革,现在是对改革没有预期。要谈改革会受到冷嘲热讽的。我相信,很快就会有变化了。现在施工队伍还没有建起来,“活血化淤”还没完成,现在需要中医疗法,不是西医疗法。西医对癌肿,不是割除,就是放射,杀伤了癌肿,也杀伤了自己,而癌细胞,本来就是自己的一部分。中医疗法,主要是化解。这需要更高的智慧和技巧。

时代周报:关于中国的城镇化问题,现在加上了一个定语“新型”,但人们还是很担心城镇化有可能走上老路,最终还是“新瓶装旧酒”,你觉得何以为“新”?

吴稼祥:第一,要有产业发展,假如地方政府搞不准这一点,而硬要上马城镇化,那一定会出问题。要因地制宜、因产业带制宜地开发新的产业,这样才能吸引农民工回乡,才能有人口去住,否则,那所谓的城镇化不就是“鬼城”吗?第二,还要考虑生态发展,不仅要环保减排,不能污染一片,同时也要有一系列的制度性改革,包括户籍制度、医疗体系和社会保障等等,都要配套。我有一个比喻,城镇化是一只好鸟,但它必须有两只翅膀,一只是业态,一只是生态。中国的城镇化问题,尽管政策引导很重要,但归根结蒂它是一个演化结果,所以,要长远考虑,不能操之过急、一哄而上。

 

铜陵有潜力成为下一个小岗村

 

时代周报:中国的改革始终不缺乏基层民众的自发探索,常常开拓出新的空间和余地,你最近很推崇安徽铜陵的一些探索,这其中有哪些值得关注的地方性经验?

吴稼祥:铜陵市尤其值得关注。铜陵市是汪洋做过市长的地方(1988-1992年),当时铜陵还很落后,主要是思想落后。在邓小平南方谈话之前,1991年9月,铜陵市就开始解放思想大讨论,这对该市以后历届施政者都有示范作用。

因为思想不断解放,改革探索也比较全面而深刻,到目前为止,铜陵以“民本”为核心,或者说“割肉平权”的改革,在5个方面都有试验。比如:在改革土地出让体制方面,他们把土地财政变为土地民生,破解“棚户区”改造难题;在改革社会体制,他们实行社会自治和村民理事会,激活社会组织细胞自调节功能;在改革行政体制方面,铜陵把某些行政职能市场化,把政府包办一切,变为购买服务,让提供公共服务的特权,转变为平权,建设有限责任政府;在改革户籍制度方面,铜陵取消城市户口、农村户口和外来人口区别,在保障农民既有权益前提下,与市民同权;在改革选举体制方面,在铜官山区的18个社区,施行差额选举,在其中2个区,试行海推直选,效果很好。

时代周报:人们对于城镇化的担心,就是如宗庆后所说的“再造房子”,继续搞“土地财政”。铜陵能把土地财政变成土地民生?

吴稼祥:第一,铜陵不再把土地出让当作财政来源,比如,出让的土地从去年到今年都是很少的,当然,其中一个原因就是铜陵市的工业比较发达,一共有6家上市公司,虽然地方财政相对来说被中央拿走的比较多,地方剩下的钱也不是很够,但基本上能够维持;第二,铜陵市政府没有很强的掠夺欲望,至少通过过去这几年来看是如此。比如,要重新修一条公路,很多地方的做法是,先把农民的土地廉价征收了,然后承包给一个工程公司,受贿的受贿,分赃的分赃。但铜陵的做法是把农民组织起来去修,路修完以后政府再把它买回来,这样的方式,既不会有任何的拆迁纠纷,也可以让当地的居民有收益;再比如“棚户区”改造,由于棚户区地段的土地没什么开发价值,当地政府采取与开发商合作的方式,以较低的价格给开发商一些相对来说不错的土地,但条件是要负责棚户区的改造工程,建房子让原棚户区的居民住进去。这样,政府不仅得不到土地上的收益,甚至还要进行财政补贴。

时代周报:改革开放的前30多年,安徽小岗村是一个典范。今天的安徽铜陵,会不会成为改革开放新阶段的一个典范?

吴稼祥:有这个潜力,但还要看改革大势如何推展。

 

多元化才能实现稳定

 

时代周报:在你的新著《公天下》中,你指出社会既要有活力,也要有稳定,并把这个作为分析历史的一个基本框架。那从这个框架或者维度来讲的话,你怎么去分析和评价1978年十一届三中全会以来的改革开放历程?

吴稼祥:中国社会规模大,对稳定的要求总是非常迫切。1978年以来的改革,最大的难度是在社会不失去稳定的条件下最大限度地释放社会活力,应该是这个改革的主导思想。当然,这主要是集中在经济方面,比如说,农村改革就是承包单干,恢复农民自己种地的自主权,城市的商业改革,那么就是企业主的经营自主权,工业改革,包括外贸,就是生产、投资与贸易的自主权。所有这一切凡是强调自主权和自治权的地方,个人的积极性释放的都是活力。活力在经济上就是效益。应当说,我们国家在1978年以来获得的成就不仅是当世无双,历史也无二。30多年来能相对顺畅地改革下来,应该说是各种要素的一种汇集。

效率的另一面是社会平等问题,有平等才有稳定。平等和效率相当于人的左脚和右脚,那么,1978年以来,我们主要迈的是右脚,左脚现在几乎没有迈,为什么没有迈呢?因为那条腿被一根绳子拴住了。这根绳子就是反对政改的绳子。

经济效率的释放主要靠市场体制,而市场不能自动释放公平,公平一定是政策实施的结果,政策实施要靠社会体制。如果说公民权利得不到保障,政治体制不是一个制衡的体制,那么,市场释放活力或者提高效率的结果,就必然导致社会不公平的持续加剧,形成庞大的既得利益集团,并危及市场本身。

时代周报:改革就是要改出新的方式、新的逻辑,而大多数人还是沉浸在旧体制、旧习惯之中,如果没有一个信息过程和学习过程,要想成功基本上是不可能的。

吴稼祥:改革呢,第一个就是邓小平的“两试法”——试点和试错,第二个就是甜头主义,就是先找那些一改革马上就会有甜头的领域,比如说承包就是这样,承包后农民就有饭吃了,比如说城市里的小餐厅承包,一承包经营就好了,这就是甜头嘛。改革最大的问题就在于,假如一下子全国铺开,各个地区都不一样,甜头还没有尝到,苦头先到了,这种改革不就死了吗?比如一些过去认为敏感的领域,现在全国有好多地方,实际已经有些试点了,而且甜头已经显现。但是,上面到目前为止思想还没有统一,所以有些地方的试点三心二意,甚至故意搞砸,好的试点经验,也没有得到肯定和推广。

但我相信,这个问题已经摆在大家面前了,因为没有政治体制改革配套的市场化改革必然导致不平等加剧,如果想避免最后崩盘,只能启动全面改革。

时代周报:中央和地方关系问题至今仍未厘清,这也是中国历史上一直存在的纠结。你怎么去看待1980年代和1990年代这两个阶段的不同?比如,1994年以来的“分税制”导致的中央和地方关系的新变化。

吴稼祥:1980年代的税收体制是“分灶吃饭”,完成了中央上缴的份额剩下都是自己的,所以地方的发展,资源相对来说比较丰富一些,活力相对来说比较大。我们把这个可以叫做财政多中心治理,地方的有限财政主权。1990年代以后,这个权力基本上就上收了,地方留下的可支配财政收入相对较少。一方面,因为中央的钱有点多,多了以后就胡作非为了,干了一些不该干的事情,不是为老百姓负责的事情。另一方面呢,地方政府要干一点民生的事情也没钱,所以为了要创造出收入,土地成为最快的、也是最大量的一块,其中一个严重后果就是现在的“血拆”现象。地方的财政窘迫,加上任期制,再加上土地所有权的空置,现在全中国是处于一个“战争状态”,我把这叫做“中国第四次土地战争”。政府和农民之间夺地,应该说与1990年代以后财政中央集权的能力过强,地方财政回旋余地缩小有很大的关系。

与1990年代以来的改革相比,1980年代可以说是一个不同的改革。人人都知道1980年代是个黄金时代,为什么是黄金时代呢?多中心治理嘛,权力下放、增加活力,假如是沿着这个方向走,如今的整个社会状态就会不一样。把钱收上来容易,要再发下去就很难,比如说“营改增”、小微企业增值税暂免,稍微让一点,但让得很少,等等,这些事情从某种程度上都是对1990年代以来政策的矫枉,但是到目前为止,都在治标,小打小闹。

时代周报:中国社会走向利益多头化、观念多元化的趋势已经没有力量可以阻挡。但是,“分权”而能“统一”,“多元”而能“一体”,并不是一件易事,罗尔斯的《政治自由主义》要解决的核心问题即是如何多元又稳定的问题。你对此是怎么看的?

吴稼祥:中国历史上的不稳定,主要不是因为多元的问题,而是因为政治结构过于僵化和单一。也就是说,没有那个容器,就装不了那个东西。所以,我们说的多元化,不是必然会带来社会的不稳定,如果说有了一个弹性的政治体制,相辅相成的,相互救助的,就能把多元化容纳在里面。我并不认为多元主义必然会带来不稳定。

中华文明是一个不断地融合多元文化的文化体,因此不要太自卑。程序化只是一个规则,最重要的还是权力的来源,既然权力来源于人民,就要保障人民能够验证执政者的权力,否则,说多少话都没用。那么,用两个字来形容就是“选举”,用四个字就是“选举”加“政党”,用六个字就是“选举”、“政党”加“制衡”,谈的无非就是权力的来源、权力的竞争以及权力的制衡,除此没有任何灵丹妙法,不可能有。

时代周报:你对知识分子群体中正在出现的一种传统文化转向,尤其是其中的新儒家群体有一种和政治联姻的趋向,怎么看?

吴稼祥:这种潮流有两种倾向,一种是确实认为中国的传统文化有很多的营养,也有很多的成分我们应该去坚持的,没有任何的民族文化是可以割断的。毛泽东曾经把它割断,但后果非常差。这确实是一个问题。所以,我的“公天下”主张,也特别想把中国的传统文化中优秀的思想继承下来。另一方面,也不排除叫得最响的某些人有别的想法,不排除某一些反对现代政治的法治化、民主化的人来借用作挡箭牌,这种可能也存在。

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